Supridor de última instância: quem garante a luz quando tudo falha?

O governo federal publicou, em 21 de maio de 2025, a Medida Provisória 1300/25, que busca aprimorar o modelo regulatório e comercial visando a modernizar o setor elétrico, promovendo mais eficiência, competitividade e transparência. A proposta trata da Tarifa Social de Energia Elétrica, da liberdade de escolha dos consumidores e da divisão de custos e expansão do mercado livre.

Em função disso, no dia 2 de setembro, o Ministério de Minas e Energia publicou a Consulta Pública CP 196/2025 sobre a regulamentação da abertura do mercado de energia elétrica para os consumidores atendidos por tensão inferior a 2,3 kV e das regras de exercício do Supridor de Última Instância (SUI).

Essa questão do SUI adquire, portanto, relevância, tendo em vista a possibilidade de migração de todos os consumidores brasileiros, incluindo os residenciais, poderem escolher seu fornecedor, como acontece com os serviços de telefonia e internet.

Abertura de mercado de energia elétrica

Essa questão de abertura do mercado de energia elétrica para todos os usuários não é nova. Ao contrário, existem experiências internacionais que podem subsidiar a tomada de decisão dos formuladores de políticas públicas brasileiros, tais como a da União Europeia.

A regulação europeia apresenta na Diretiva Geral da União Europeia UE 2009/73 o conceito de suprimento de última instância, que está relacionado ao atendimento do que a diretiva denomina “clientes vulneráveis”. O trecho da diretiva é apresentado a seguir:

“Artigo 3

Obrigações de serviço público e proteção ao consumidor

‘(…) Os Estados-Membros devem aprovar medidas adequadas para garantir a proteção dos clientes finais, e, em especial, garantir a existência de salvaguardas para proteger os clientes vulneráreis. Neste contexto, cada Estado-Membro define o conceito de clientes vulneráveis, que pode referir-se à pobreza energética e, entre outras coisas, à proibição do corte do fornecimento de energia a esses clientes em momentos críticos. Os Estados-Membros devem garantir a observância dos direitos e obrigações relacionados com os clientes vulneráveis. Aqueles devem aprovar nomeadamente medidas adequadas para proteger os clientes de zonas afastadas ligados à rede de gás. Os Estados-Membros podem designar um comercializador de último recurso para os clientes ligados à rede de gás. Os Estados-Membros devem garantir níveis elevados de proteção dos consumidores, especialmente no que respeita à transparência das condições contratuais, às informações gerais e aos mecanismos de resolução de litígios. Devem ainda assegurar que os clientes elegíveis possam de facto mudar facilmente de comercializador. (…)’

(Diretiva UE 2009/73, versão em português [1]).”

Como a figura do SUI trabalha

A figura do SUI é definida de diferentes formas em mais de 20 países do continente europeu, e suas funções variam. Porém, é consenso que o SUI deve atuar protegendo os usuários, conforme definido nos respectivos marcos regulatórios destes países, como por exemplo, na interrupção do fornecimento pelo supridor original ou na falência ou revogação de licença do supridor original.

Spacca

A CP 196/25 pretende avançar no debate de quem fará e qual as atribuições do agente denominado até o momento de Supridor de Última Instância (SUI). Atualmente quem faz esse papel são as próprias distribuidoras, porém com a abertura do mercado tais consumidores migrarão para o mercado livre.

E, nesse cenário de liberdade contratual, havendo a interrupção do fornecimento, torna-se mister definir quem atuará para garantir o fornecimento de energia elétrica contínuo, em que circunstâncias e dentro de quais condições.

Existem entidades que já sustentam que tal papel seja feito pelas próprias distribuidoras, se o retorno do consumidor for feito dentro das normas legais atuais. Outros já advogam que seja um terceiro, que poderia ser público ou privado, porém o próprio Ministério de Minas e Energia ainda não indicou quem será e se tal atividade possa ser desempenhada por terceiros que não sejam necessariamente distribuidoras de energia.

Atendimento emergencial

A Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE) sugeriu que a atuação do SUI se restrinja a atender consumidores, de forma emergencial, para aqueles atendidos por varejistas que eventualmente sejam desligados da CCEE e ainda para inadimplentes que vierem a regularizar o seu débito, no prazo a ser concedido para tal, não havendo consenso por qual prazo e a que valor. Ou seja, o SUI atuaria efetivamente no mercado, como “empresa espelho”, atendendo os consumidores diretamente.

O desafio proposto, através da presente CP, não é trivial. Portanto, no caso brasileiro, parece caminhar bem que o SUI fosse acionado, pela Aneel, sempre que fossem verificadas as seguintes situações:

a) prática reiterada de operações contrárias às diretrizes traçadas em lei;

b) existência de passivo a descoberto;

c) descumprimento de qualquer norma da Aneel;

d) gestão temerária ou fraudulenta de seus administradores;

e) ocorrência de qualquer situação que na avaliação da Aneel poderia colocar em risco a continuidade da prestação de serviços das comercializadoras aos respectivos usuários, descritas na legislação aplicável.

Ao enquadrar uma comercializadora nas hipóteses previstas para acionamento do SUI, a Aneel, imediatamente, decretaria intervenção na administração, nomeando um interventor que passaria a atuar na administração desta sob o regime de administração temporária, definida no ato de intervenção da Aneel. É certo que tal prazo poderia ser prorrogado, se absolutamente necessário, por períodos não superiores ao primeiro e não afetaria o curso regular dos negócios da entidade nem seu normal funcionamento e produziria, de imediato, a perda do mandato dos administradores e membros do Conselho Fiscal da instituição.

A administração especial temporária, neste caso, será executada por um conselho diretor, nomeado pela Aneel, com plenos poderes de gestão, constituído de tantos membros quantos julgados necessários para a condução e manutenção dos negócios.

Direitos da União

A União, portanto, uma vez imitida na posse das ações, exercerá todos os direitos inerentes à condição de acionista, inclusive o de preferência, que poderá ceder, para subscrição de aumento de capital e o de votar, em assembleia geral, a redução ou elevação do capital social, o agrupamento ou o desdobramento de ações, a transformação, incorporação, fusão ou cisão da sociedade, e quaisquer outras medidas julgadas necessárias ao saneamento financeiro da sociedade e ao seu regular funcionamento.

Tal interventor avaliará e, no curso da administração temporária, nomeará com a brevidade possível, um outro fornecedor, avaliando a capacidade do novo fornecedor de assumir os clientes falidos sem afetar a sua operação e fornecimento aos seus clientes existentes. O objetivo principal é garantir que os clientes não fiquem sem eletricidade, mantendo a continuidade do serviço.

E, assim decretada a liquidação extrajudicial da instituição, tomar-se-á como data-base, para todos os efeitos, inclusive a apuração da responsabilidade dos ex-administradores, a data de decretação do regime de administração especial temporária.

Esse “novo” fornecedor para que possa recuperar os custos adicionais incorridos ao fornecer esses novos clientes, poderá acessar Fundo Garantidor do Setor Elétrico (FGSE), que será mantido por meio de contribuições obrigatórias e mensais para o FGSE, pelas próprias comercializadoras, cujo objetivo é proteger os usuários do sistema elétrico bem como o próprio setor.

Sustentabilidade do sistema elétrico

O SUI, portanto, deveria atuar apenas garantindo a sustentabilidade do sistema elétrico brasileiro, e não ser uma alternativa aos usuários em relação ao fornecimento de energia elétrica.

Se assim não fosse, poder-se-ia admitir que um consumidor inadimplente pleiteasse ao SUI a manutenção do fornecimento em condições que seriam desiguais a todos os demais consumidores que adimplem suas obrigações.

O SUI não deveria ter a função de socorrer eventuais dificuldades, e sim atuar em caso de eventual colapso ou de grave risco ao sistema.

A função do SUI deveria ser de reduzir o risco, intervindo em varejistas que não apresentem garantias mínimas de continuar atuando e comercializando energia para seus consumidores.

Guardadas as devidas diferenças, seria como o Banco Central que, ao detectar descasamento entre os ativos e passivos de determinado banco, intervém na instituição de forma que os clientes do banco não sejam penalizados, adotando as medidas necessárias para reduzir impactos, através do Regime de Administração Temporária (RAET) do Banco Central.

A ideia do SUI nunca foi se tornar uma empresa “espelho” atuando no mercado em determinadas situações, sujeita a lidar diretamente com os consumidores, e sim garantir o abastecimento regular e contínuo.

A ideia da necessidade de existir um SUI parece quase consensual, porém os detalhes demandarão bastante atenção por parte dos agentes públicos e privados para que não se crie no Brasil uma figura que se transforme num agente de socorro a consumidores, e não ao sistema propriamente dito.

[1] 1 Na versão em inglês: “Article 3 – Public service obligations and customer protection – (…) Member States shall take appropriate measures to protect final customers, and shall, in particular, ensure that there are adequate safeguards to protect vulnerable customers. In this context, each Member State shall define the concept of vulnerable customers which may refer to energy poverty and, inter alia, to the prohibition of disconnection of gas to such customers in critical times. Member States shall ensure that rights and obligations linked to vulnerable customers are applied. In particular, they shall take appropriate measures to protect final customers in remote areas who are connected to the gas system. Member States may appoint a supplier of last resort for customers connected to the gas system. They shall ensure high levels of consumer protection, particularly with respect to transparency regarding contractual terms and conditions, general information and dispute settlement mechanisms. Member States shall ensure that the eligible customer is in fact able easily to switch to a new supplier. (…)”.