As corporações de ofício remontam à antiguidade clássica [1]. Na Península Itálica, por exemplo, os collēgia tinham como modelo o culto comunitário das gentes romanas, reunindo os trabalhadores em um centro religioso sob a proteção de alguma divindade.
Tais sodalícios não apenas associavam pessoas com interesses comuns (padeiros, ferreiros, açougueiros etc.), como também formavam caixas de assistência, proviam serviços funerários, celebravam festas em honra a seu patrono e controlavam a qualidade dos produtos, cuja venda por quem não participasse da respectiva agremiação era proibida.
Na Idade Média, as guildas foram fundamentais à transmissão oral da técnica de geração em geração, devendo os candidatos à profissão pagar uma contribuição para serem incorporados. Após a aprendizagem, os companheiros podiam ser remunerados pela ocupação, mas somente os mestres eram donos de oficinas.
Na economia artesanal — quando o trabalho e os meios de produção estavam à disposição da mesma categoria —, as confrarias também detinham jurisdição sobre seus associados, contexto em que diferentes trabalhadores estavam submetidos a estatutos próprios, i.e. pluralismo jurídico.
Contudo, as fraternidades foram duramente criticadas na emergência da ordem liberal, devido ao monopólio da educação técnica, à restrição da concorrência da mão de obra e à regulação dos preços e dos salários por tais comunidades.
Alguns anos após a publicação d’A Riqueza das Nações, a assembleia nacional francesa aprovou a lei Le Chapelier, abolindo a liberdade de associação profissional e, com a mesma verve, Dom Pedro I aboliu as corporações de ofício no artigo 179, XXV, da Constituição Política do Império do Brasil.
Assim, desde a obliteração dos corpos intermediários e o progresso do individualismo na economia política, os interesses das classes passaram a ser antagonizados entre o trabalho e o capital, logo vicejando associações privadas que reivindicavam melhores condições de labor. No início do século 20, a república brasileira reconheceu a organização sindical, por meio dos Decretos nos 979/1903 e 1.637/1907, fase esta reputada anarcossindicalista.
Início da era de entidades de fiscalização
No entanto, a fase intervencionista sobre a organização sindical brasileira só foi inaugurada com a criação do Ministério dos Negócios do Trabalho, Indústria e Comércio por meio do Decreto nº 19.433/1930, desenvolvendo-se até a Consolidação das Leis do Trabalho, cujo artigo 511 permitira a agremiação tanto de empregadores quanto de trabalhadores.
Ao mesmo tempo, o presidente Getúlio Vargas também criou as três primeiras entidades de fiscalização e disciplina de classe: a Ordem dos Advogados do Brasil, o Conselho de Engenharia e Arquitetura e o Conselho de Medicina. Hoje, existem 32 conselhos de fiscalização profissional no país, totalizando 556 entidades auditadas pelo TCU.
No exercício de 2022, elas auferiram, em conjunto, uma receita superior a R$6,7 bilhões, superando o orçamento do Banco Central, do Ministério das Relações Exteriores, do Senado, da Advocacia-Geral da União e do Ministério de Minas e Energia, nos termos do Acórdão TCU nº 1.648/2024.
Os conselhos de fiscalização representam classes profissionais e regulam-nas, tanto pelo controle de registro quanto pela fiscalização ética ou pelo estabelecimento de normas setoriais. Então estruturados em um sistema federativo, seus dirigentes são eleitos pelos profissionais registrados para o exercício de mandato honorífico.
Liberdade de trabalho
Nesse sentido, a liberdade de trabalho prevista no artigo 5.º, XIII, da Constituição, é uma norma de eficácia contida, podendo o Estado regulamentá-la por meio de órgãos da administração pública federal, exigir seu prévio registro no Ministério do Trabalho e Emprego ou, simplesmente, descentralizar sua atividade fiscalizatória a entidades autônomas de autorregulamentação profissional.
Embora essas entidades tenham capacidade tributária ativa e exerçam poder de polícia, elas não se encontram na estrutura orgânica do Estado nem executam ações governamentais.
Desse modo, elas não participam do Orçamento Geral na União nem do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi), pois não gerem receitas nem despesas que modifiquem os resultados de gestão fiscal da União, conforme reconhecido no Acórdão TCU nº 341/2004.
Além de sua autonomia financeira, cuja arrecadação advém principalmente de contribuições, taxas e multas, seus orçamentos não são previstos na Lei Orçamentária Anual, tampouco recebem subvenções da União, razão pela qual suas receitas não se misturam com as Fazendas Públicas.
Em acréscimo, os conselhos de fiscalização profissional não são beneficiários da isenção de custas judiciais, segundo o Tema Repetitivo nº 625 do STJ, e seus débitos não se submetem ao regime de precatório, conforme o RE nº 938.837/SP.
Conselhos de fiscalização independentes
Muitos anos antes do julgamento da ADI nº 2.135/DF, o STF já havia declarado a constitucionalidade do regime celetista de seus agentes públicos no bojo da ADC nº 36/DF, além de existirem julgados do TST [2] que afastam de seus empregados a incidência do artigo 37, XVI, caput, da Constituição.
Já no Acórdão de Relação nº 694/2020, o TCU reconheceu que os conselhos de fiscalização profissional não estão obrigados às instruções normativas da Secretaria de Gestão (Seges), pois não possuem natureza típica de entes da administração pública federal nem estão sob a circunscrição do Sistema de Serviços Gerais (Sisg).
Com efeito, é necessário compreender que o conceito de administração pública introduzido pelo Decreto-Lei n.º 200/1967 é antiquado para se apreender juridicamente esse fenômeno moderno da autorregulação profissional.
Apesar dessas entidades terem natureza de direito público — com exceção do Conselho de Despachantes Documentalistas —, isso não implica sua integração à estrutura do Estado assim como, inversamente, o direito brasileiro ora prevê a existência de pessoas jurídicas de direito privado dentro da administração pública.
Na verdade, a administração contemporânea mais se parece com um sistema solar, cujos corpos próximos ao centro são mais afetados pela irradiação das normas públicas, como os órgãos ministeriais, ao passo que há outros mais afastados cuja órbita é infimamente regulada pelo direito público, como os serviços sociais autônomos.
Mudança de nomenclatura
Portanto, quando o acórdão da ADI nº 5.367/DF alcunha de autarquias os conselhos de fiscalização profissional, trata-se de uma analogia de atribuição extrínseca, nos termos do artigo 4º, da Lindb, compreendendo o artigo 5º, I, do Decreto-Lei nº 200/1967, pelo tradicional elemento histórico de interpretação do direito.
Contudo, seria salutar que o Senado, na apreciação do Projeto de Lei nº 1.024/2020 [3], modificasse a nomenclatura historicamente dada a essas entidades, a fim de afastar essa confusão conceitual que assombra a doutrina e a jurisprudência.
[1] DE PAULA, Eurípedes Simões. As origens das corporações de ofício: as corporações em Roma. Revista de História, vol. XXXII, n.º 65, p. 3-68, jan./mar. 1966. Disponível aqui.
[2] RR-118400-48.2009.5.10.0003, RR-41100-90.2008.5.10.0020 e RR-41300-03.2008.5.10.0019.
[3] UNIÃO. Câmara dos Deputados. PL 1024/2020: Altera a Lei nº 5.194, de 24 de dezembro de 1966, que regula o exercício das profissões de Engenheiro, Arquiteto e Engenheiro-Agrônomo. Disponível aqui.
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