TCU, contratação direta de serviços advocatícios e a singularidade

A supressão do vocábulo “singularidade”, que constava na Lei 8.666/1993, no dispositivo correlato da Lei 14.133/2021, gerou dúvidas.

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A Lei 8.666 previa, em seu artigo 25, inciso II (c/c artigo 13), que era inexigível a licitação quando houvesse inviabilidade de competição, em especial para a contratação de serviços técnicos profissionais especializados, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização.

Consolidou-se o entendimento de que o dispositivo, para ser aplicado, requeria o preenchimento de três requisitos: (1) tratar-se o objeto de serviço técnico especializado; (2) ostentar natureza singular (singularidade); e (3) ser prestado por profissionais ou empresas de notória especialização.

A nova lei, ao tratar da temática, prevê, em seu artigo 74, inciso III, que é inexigível a licitação quando inviável a competição, em especial nos casos de contratação dos seguintes serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual com profissionais ou empresas de notória especialização — e segue um rol.

A “natureza singular” foi suprimida, o que levou parcela da doutrina a afirmar sua desnecessidade para a aplicação do dispositivo, bastando (1) tratar-se o objeto de serviço técnico especializado e (2) ser prestado por profissionais ou empresas de notória especialização. Outra corrente, no entanto, afirma que não houve mudança prática nos requisitos de aplicação dessa hipótese de contratação direta, mas mera mudança redacional.

Conceituação

Para elucidar a questão, cabe apresentar o conceito de “singularidade” proposto por Marçal Justen Filho. Para o autor, objeto singular é aquele que não pode ser substituído por outro, para fins de contratação administrativa, por ser ele o único adequado para atender à necessidade estatal ou às necessidades coletivas. Remete à ideia de infungibilidade, que se caracteriza quando a identidade específica do objeto é relevante para a administração pública, sendo impossível sua substituição por equivalentes [1].

A jurisprudência do TCU sobre a Lei 8.666 havia atenuado essa ideia, assentando que “o conceito de singularidade não está vinculado à ideia de unicidade”. Apesar de pressupor complexidade e especificidade, a singularidade não denota a existência de um serviço que possa ser prestado apenas e exclusivamente por uma única pessoa. Em suma, “a natureza singular não deve ser compreendida como uma situação de ausência de pluralidade de sujeitos em condições de executar o objeto, mas sim como uma situação diferenciada e sofisticada que exige grande nível de segurança, restrição e cuidado” (Acórdão 10.940/2018-1ª Câmara, relator: ministro Benjamin Zymler).

Spacca

O que se pode extrair desses apontamentos é que a noção de singularidade envolve um juízo de diferenciação do objeto. Não serve à contratação de algo corriqueiro, mas apenas de serviços dotados de especificidade, quando a notória especialização do prestador se mostra imprescindível para o atendimento da demanda concreta.

Nesse sentido, entende-se que a singularidade, em sua vertente atenuada pelo distanciamento da ideia de unicidade, permanece como requisito da hipótese de inexigibilidade da Lei 14.133, o que se percebe da redação do § 3º do artigo 74:

“[…] considera-se de notória especialização o profissional ou a empresa cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experiência, publicações, organização, aparelhamento, equipe técnica ou outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho é essencial e reconhecidamente adequado à plena satisfação do objeto do contrato” (grifo do articulista).

A essencialidade para a plena satisfação do objeto pode ser compreendida como equivalente à noção de singularidade (na versão encampada pelo TCU no precedente citado), agora atrelada à ideia de notória especialização. Se a notória especialização é imprescindível (essencial) para aplacar a necessidade da administração em contratação de serviços técnico especializado, isso se dá porque aquele objeto é singular, não corriqueiro.

Inferência

Quando se trata da contratação de serviços advocatícios, há o que alguns consideram um complicador adicional para o desenlace da matéria, pois o artigo  3º-A da Lei 8.906/1994 (incluído em 2020) prevê que “os serviços profissionais de advogado são, por sua natureza, técnicos e singulares, quando comprovada sua notória especialização, nos termos da lei”. Novamente, parcela da doutrina compreende que referido dispositivo teria suprimido a exigência de singularidade. Entretanto, a razão está com a corrente oposta, que prima pela manutenção da natureza singular como requisito para a inexigibilidade de licitação para a contratação de serviços advocatícios.

Isso pode ser inferido, assim como no caso anteriormente referido, pela redação do parágrafo único do artigo  3º-A da lei 8.906/1994 (muito semelhante ao que dispõe § 3º do artigo 74 da Lei 14.133):

“Considera-se notória especialização o profissional ou a sociedade de advogados cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experiências, publicações, organização, aparelhamento, equipe técnica ou de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho é essencial e indiscutivelmente o mais adequado à plena satisfação do objeto do contrato”.

Julgado recente do TCU corrobora essa posição. No Acórdão 2297/2025-Plenário, foi apurada denúncia a respeito de possíveis irregularidades ocorridas no Conselho Regional de Odontologia de Goiás (CRO-GO) relacionadas à celebração do contrato com escritório de advocacia oriundo de inexigibilidade de licitação cujo objeto é a prestação de serviços jurídicos na área de procuradoria, assessoria e consultoria jurídica e de advocacia. No que importa a este texto, o denunciante alegou que a contratação não atendia aos requisitos legais para a contratação direta, eis que não haveria singularidade dos serviços prestados, tampouco notória especialização, havendo diversos escritórios de advocacia detentores de expertise supostamente necessária para a prestação dos serviços contratados.

Em seu voto, o relator, ministro substituto Augusto Sherman, consignou que “a contratação direta de serviços advocatícios só pode ser realizada para serviços que não sejam usuais, rotineiros”, conforme interpretação do artigo 74, § 3º, inciso III, da Lei 14.133. O ministro acolheu a conclusão da unidade técnica do TCU no sentido de que “os serviços contratados junto ao Escritório ‘fazem parte do dia a dia da entidade’, compreendendo desde o assessoramento em questões tributárias e administrativas à supervisão dos estagiários de direito contratados pelo Conselho, apresentando nítido caráter rotineiro e de espectro variado, deixando de atender à jurisprudência predominante do TCU“. Aduziu, ainda, que “o desempenho dos serviços com qualidade, o histórico de prestação dos serviços ou a apresentação de atestados de capacidade técnica não são elementos suficientes para caracterizar a notória especialização da contratada“.

A partir disso, a Corte de Contas expediu ciência ao CRO-GO informando que a “contratação por inexigibilidade de licitação para a prestação de serviços que não exigem atuação de notórios especialistas, em afronta ao disposto no art. 74, inciso III, e § 3º, da Lei 14.133/2021 e à jurisprudência do TCU, a exemplo dos Acórdãos 2012/2007, 669/2012, 3413/2013 e 2169/2018, todos do Plenário“.

Na mesma sessão, entretanto, foi apreciado o Acórdão 2303/2025-Plenário, de relatoria do ministro Jhonatan de Jesus, que, apesar de ter seguido, em seu desfecho, linha similar à da decisão anteriormente citada, deu notícia de divergência entre os pareceres juntados aos autos pela unidade técnica do TCU, justamente no que concerne à singularidade. Um dos pareceres pugnou pela superação dessa noção, bastando a notória especialização do contratado – o que poderia ser aferido sem cotejo com o objeto específico a ser contratado. O relator, por outro lado, acatou parecer diverso, no qual se atestou que a essencialidade da atuação de profissional com notória especialização para a plena satisfação do objeto é o que possibilita a inexigibilidade de licitação. A singularidade teria sido apenas atenuada, pois não se exige que contratado seja o único capaz de atender às expectativas da administração, o que já era assente na jurisprudência do TCU no contexto da Lei 8.666.

Apesar da polêmica que a matéria ainda causa, cabe consignar que posição ora defendida encontra amparo em publicação institucional do TCU na qual se consigna que o fator determinante da “necessidade de notória especialização para executar o serviço são as características diferenciadas desse serviço”. Se o objeto for “usual, rotineiro ou não exigir a atuação de um profissional ou empresa de notória especialização, não se justifica a contratação direta por inexigibilidade, pois isso poderia violar os princípios da economicidade, da impessoalidade e da isonomia”.

Nesse sentido, para que essa hipótese de inexigibilidade seja aplicável, “deve-se avaliar não somente as características do prestador, mas também as do serviço demandado, a fim de demonstrar que a contratação do profissional ou da empresa de notória especialização é imprescindível à plena satisfação do objeto do contrato”. Se a notória especialização do prestador “não for essencial à plena satisfação do objeto do contrato, o serviço poderá ser contratado por meio de licitação na modalidade de concorrência, segundo o critério de julgamento por técnica e preço, ou pelos critérios de julgamento pelo menor preço ou maior desconto, nos casos em que a avaliação e a ponderação da qualidade técnica das propostas que superarem os requisitos mínimos estabelecidos no edital não forem relevantes aos fins pretendidos pela Administração” [2].

Respondendo à pergunta constante no título, a singularidade persiste em sua versão distanciada da unicidade. Apenas foi normativamente agregada à noção de notória especialização. Esta abarca a essencialidade da diferenciação do prestador para a plena satisfação do objeto, o que não ocorre no caso de atividade corriqueiras. Logo, o simples fato de determinado serviço constar no rol de “serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual” constante no inciso III do artigo 74 da Lei 14.133 não é suficiente para a aplicação da hipótese de inexigibilidade de licitação correlata. É necessário aferir a essencialidade da notória especialização do profissional ou da empresa para a realização do objeto – em suma, a singularidade deste.

[1] JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos: Lei 8.666/1993. 18. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2019, p. 598.

[2] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Licitações & Contratos: orientações e jurisprudência do TCU. 5. Ed. Brasília: TCU, Secretaria-Geral da Presidência, 2024, p. 685-686.