O saneamento básico é, antes de tudo, uma expressão concreta dos direitos fundamentais à saúde e à dignidade da pessoa humana, previstos nos artigos 6º e 196 da Constituição de 1988. Trata-se de um serviço essencial, cuja ausência compromete não apenas o bem-estar individual, mas também o desenvolvimento social e econômico do país.
Apesar de sua relevância, o Brasil ainda convive com um déficit histórico e persistente. De acordo com dados do Instituto Trata Brasil (2023), aproximadamente 35 milhões de brasileiros não têm acesso à água tratada, e mais de 90 milhões vivem sem coleta de esgoto. Esse quadro revela uma desigualdade estrutural, especialmente nas regiões Norte e Nordeste, e demonstra que a ausência de saneamento é, na verdade, a face mais cruel da exclusão social.
Em 2020, foi sancionada a Lei nº 14.026, que atualizou a Lei nº 11.445/2007 – o chamado Marco Legal do Saneamento Básico. A nova legislação buscou corrigir falhas estruturais e institucionais que impediam o avanço da universalização dos serviços. A meta é ambiciosa: universalizar o acesso até 31 de dezembro de 2033, garantindo que 99% da população tenha acesso à água potável e 90% à coleta e tratamento de esgoto.
Contudo, a universalização exige algo que o Estado, sozinho, historicamente não conseguiu entregar: investimento, eficiência e continuidade na prestação dos serviços. É nesse contexto que as concessões públicas e as parcerias público-privadas (PPPs) se apresentam como instrumentos jurídicos e econômicos indispensáveis para atingir os objetivos constitucionais de dignidade e saúde pública.
O déficit histórico e o direito fundamental ao saneamento
A Constituição Federal não menciona expressamente o saneamento como um direito autônomo, mas ele é indissociável do direito à saúde (artigo 196), do meio ambiente ecologicamente equilibrado (artigo 225) e da dignidade da pessoa humana (artigo 1º, III). A ausência de serviços de água e esgoto não é uma simples carência de infraestrutura – é uma violação de direitos humanos fundamentais.
Segundo estudos da Confederação Nacional da Indústria (CNI, 2019), o Brasil investe anualmente cerca de R$ 12 bilhões no setor, quando seriam necessários mais de R$ 30 bilhões por ano para cumprir as metas de universalização até 2033. A diferença é o reflexo de décadas de má gestão, ineficiência e dependência de subsídios públicos.
As consequências dessa omissão são conhecidas: aumento de doenças de veiculação hídrica, gastos hospitalares elevados, evasão escolar, redução da produtividade e impactos ambientais severos. A falta de saneamento não é um problema técnico; é uma questão de política pública e justiça social.
O novo marco regulatório e suas inovações estruturais
A Lei nº 14.026/2020 alterou significativamente o regime jurídico do saneamento básico no Brasil. Entre suas principais inovações estão:
a) a definição clara das competências e titularidades (artigo 8º da Lei nº 11.445/2007), distinguindo entre serviços de interesse local — sob responsabilidade dos municípios — e de interesse comum — de gestão compartilhada entre estados e municípios em regiões metropolitanas ou microrregiões;
b) a criação de uma regulação nacional uniforme, por meio das normas de referência da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA), conforme o artigo 4º-A da Lei nº 9.984/2000;
c) a previsão de metas obrigatórias de universalização até 2033, com indicadores de desempenho, transparência e fiscalização regulatória;
d) a extinção dos contratos de programa como forma de contratação automática entre entes públicos, impondo a obrigatoriedade de licitação prévia para delegação dos serviços; e
e) o incentivo à regionalização dos serviços, permitindo que municípios menores se associem para ganhar escala e atrair investimentos.
Essas mudanças deslocam o papel do Estado: de executor direto para planejador, regulador e fiscalizador, reforçando o modelo de Estado regulador previsto na Constituição.
O fim dos contratos de programa e a chegada da concorrência
Até 2020, era comum que municípios firmassem contratos de programa diretamente com companhias estaduais de saneamento, dispensando licitação. Essa prática gerava um ambiente de monopólio e pouca transparência, em que a eficiência era substituída pela inércia.
O novo marco rompe com essa lógica. O artigo 10 da Lei nº 11.445/2007, com a redação dada pela Lei nº 14.026/2020, determina que toda prestação de serviço por ente alheio à administração do titular depende de concessão precedida de licitação, nos termos da Lei nº 8.987/1995.
A ideia é simples, mas revolucionária: criar competição. A concorrência estimula a eficiência, reduz custos e garante que o serviço seja prestado por quem apresenta as melhores condições técnicas e financeiras.
Com a licitação, os contratos deixam de ser instrumentos meramente políticos e passam a ter metas objetivas de desempenho, como redução de perdas de água, universalização da cobertura e qualidade da prestação. A governança contratual substitui o improviso administrativo.
Por que as concessões são essenciais
A adoção de concessões e PPPs é a resposta jurídica e econômica mais adequada para viabilizar a universalização dos serviços. Existem, ao menos, três razões fundamentais para isso:
Capacidade de investimento
O déficit financeiro do setor exige a mobilização de capital privado. Segundo o Instituto Trata Brasil, seriam necessários mais de R$ 700 bilhões até 2033 para alcançar as metas. O Estado, sobrecarregado por demandas fiscais e limitações orçamentárias, não possui essa capacidade sozinho. As concessões permitem alavancar investimentos, distribuindo riscos e garantindo sustentabilidade financeira de longo prazo.
Governança e incentivos
Os contratos de concessão preveem metas verificáveis, indicadores de qualidade e penalidades por descumprimento, o que alinha os incentivos do operador ao interesse público. Diferentemente da execução direta, a concessão é regida por responsabilidade contratual e controle regulatório.
Além disso, a Lei nº 14.026/2020 fortalece a governança regulatória ao atribuir à ANA competência para editar normas de referência que devem ser observadas por todas as agências reguladoras estaduais e municipais, uniformizando critérios de qualidade, tarifas e desempenho.
Eficiência e concorrência
A introdução da licitação universaliza a disputa e rompe o monopólio histórico das companhias estaduais. Estudos do Trata Brasil e da CNI demonstram que municípios atendidos por concessionárias privadas apresentam indicadores superiores de cobertura e tratamento de esgoto em relação à média nacional.
A eficiência, no entanto, não é apenas econômica: ela representa também maior efetividade social, traduzida em saúde pública, qualidade de vida e desenvolvimento urbano sustentável.
A titularidade e a função reguladora
A nova lei também enfrentou uma das maiores controvérsias históricas do setor: quem é o titular do serviço de saneamento básico?
O artigo 8º da Lei nº 11.445/2007, após as alterações de 2020, estabelece que os municípios são titulares dos serviços de interesse local, enquanto os estados e municípios compartilham a titularidade dos serviços de interesse comum em regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões.
Essa delimitação foi posteriormente consolidada pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que reconheceu a competência compartilhada nesses casos, conforme decidido na ADI 1.842/RJ e na ADI 3.254/DF, reafirmando que o modelo cooperativo é o mais adequado para garantir eficiência e integração regional.
À ANA coube o papel de órgão normativo nacional, responsável por editar normas de referência que padronizem a atuação regulatória no país. Trata-se de uma inovação essencial para reduzir a fragmentação e conferir segurança jurídica e previsibilidade aos contratos e investimentos.
Serviço público, não atividade privatizada
É importante destacar que concessão não significa privatização. O saneamento continua sendo um serviço público essencial, e sua titularidade permanece com o poder público. O que se transfere é a execução do serviço, mediante contrato administrativo regido por metas, tarifas e regulação independente.
O contrato de concessão é, portanto, instrumento de política pública, não de desestatização. A remuneração por tarifa deve observar o equilíbrio econômico-financeiro e a modicidade tarifária, conforme previsto no art. 37, XXI, da Constituição e no artigo 6º da Lei nº 8.987/1995.
Além disso, a lei assegura a aplicação de tarifas sociais e subsídios cruzados, garantindo que a população de baixa renda continue tendo acesso ao serviço sem onerar excessivamente os custos operacionais.
Impactos esperados até 2033
Os efeitos econômicos e sociais da universalização do saneamento são amplos e duradouros. Estudos do Trata Brasil e da FGV apontam que cada R$ 1 investido em saneamento retorna R$ 4 em benefícios sociais e econômicos, como redução de internações, valorização imobiliária e aumento da produtividade.
Cidades que implementaram concessões estruturadas, como Niterói (RJ), Piracicaba (SP) e Cuiabá (MT), já demonstram resultados expressivos em cobertura e qualidade. Além disso, o saneamento básico é vetor de inclusão social, promovendo saúde pública e igualdade de oportunidades.
Desafios, resistências e críticas
Como todo processo de reforma estrutural, o novo marco enfrentou resistências. As principais críticas recaem sobre o risco de aumento tarifário e a exclusão de populações vulneráveis.
Essas preocupações são legítimas, mas podem ser mitigadas por instrumentos jurídicos adequados, como tarifas sociais progressivas, subsídios diretos e metas contratuais de atendimento universal. A própria lei impõe que os contratos contemplem mecanismos de revisão tarifária periódica, sob fiscalização das agências reguladoras.
Outro ponto sensível é a capacidade técnica das agências subnacionais. A uniformização das normas de referência pela ANA busca justamente corrigir essa deficiência, promovendo uma cultura regulatória baseada em dados, metas e transparência.
Conclusão: concessão como instrumento de justiça social
O Novo Marco do Saneamento não enfraquece o papel do Estado – ao contrário, redefine sua função. O Estado deixa de ser executor direto e passa a ser planejador, regulador e fiscalizador, garantindo que os contratos de concessão sejam instrumentos de interesse público.
As concessões não são o fim, mas o meio para alcançar a universalização. Quando bem estruturadas, com regulação técnica, metas de desempenho e transparência, representam o caminho mais eficiente e democrático para cumprir o direito fundamental ao saneamento.
Universalizar água e esgoto até 2033 não é apenas uma meta técnica: é um compromisso ético com a dignidade humana e com o futuro do país.
Referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília: Presidência da República, 1988.
BRASIL. Lei nº 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico.
BRASIL. Lei nº 14.026, de 15 de julho de 2020. Atualiza o Marco Legal do Saneamento Básico.
BRASIL. Lei nº 9.984, de 17 de julho de 2000. Dispõe sobre a criação da Agência Nacional de Águas.
CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA (CNI). A importância da concorrência para o saneamento básico. Brasília, 2019.
INSTITUTO TRATA BRASIL. Ranking do Saneamento 2023. São Paulo, 2023.
SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO, Daniel. Curso de Direito Constitucional. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2017.
BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. 7. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2018.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 34. ed. São Paulo: Atlas, 2018.
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