Preço de referência do petróleo: a ‘reserva de regulação’ em xeque

O Congresso Nacional encaminhou ao Poder Executivo, para sanção ou veto, o Projeto de Lei de Conversão nº 10/2025, resultante da aprovação da Medida Provisória nº 1.304/2025. Essa iniciativa surgiu como reação à derrubada de vetos à Lei nº 15.097/2025, que trata do aproveitamento do potencial energético offshore, e buscou conter os impactos econômicos e regulatórios provocados por aquela decisão legislativa.

Os vetos presidenciais, vale lembrar, pretendiam evitar uma escalada nas tarifas de energia elétrica, sob o argumento de que determinados dispositivos violavam os princípios da modicidade tarifária e da eficiência econômica. Ainda assim, o Congresso decidiu restabelecer pontos sensíveis, como a autorização de leilões para termelétricas a gás natural, pequenas centrais hidrelétricas (PCHs), usinas eólicas e de hidrogênio, além de prorrogar por 20 anos o Programa de Incentivo às Fontes Alternativas de Energia Elétrica (Proinfa).

Durante a tramitação da medida provisória, choveram emendas: 436 ao todo. Entre elas, uma que ganhou destaque foi a que modifica a metodologia de cálculo do preço de referência do petróleo, base para o pagamento de royalties e participações especiais. Atualmente, essa metodologia está prevista na Lei nº 9.478/1997 (Lei do Petróleo), que delega ao Poder Executivo a definição dos critérios, considerando o preço de mercado do petróleo, gás natural ou condensado, as especificações do produto e a localização do campo.

A Resolução nº 874/2022, alterada pela Resolução nº 986/2025, ambas da Agência Nacional do Petróleo (ANP), consolidaram a fórmula hoje aplicada. O novo texto, contudo, muda substancialmente o cenário, pois o cálculo dos royalties passará a considerar o valor de mercado do petróleo, gás natural ou condensado, entendido como a média das cotações divulgadas por agências internacionais reconhecidas, que reportem transações entre partes independentes. Na ausência dessas informações, será aplicada a metodologia da Lei nº 14.596/2023, que regula a precificação de transações entre empresas relacionadas no comércio internacional, originalmente pensada para fins tributários (IRPJ e CSLL), e apenas em último caso se retomariam as fórmulas da ANP.

Na prática, a mudança privilegia o preço internacional do petróleo como parâmetro dominante para o cálculo, reduzindo o peso de variáveis hoje consideradas, como o diferencial de qualidade da corrente avaliada (teor de enxofre, hidrogênio e acidez) que, na sistemática da ANP, ajustam o valor de referência [1]. Apesar de parecer uma simplificação tentadora, suas consequências são bastante incertas.

No parecer apresentado à Comissão Mista, o senador Eduardo Braga (MDB-AM), relator da matéria, defendeu que a alteração traria “mais realismo aos preços usados para calcular as participações governamentais” e representará “um importante ganho de arrecadação para a União, contribuindo para o equilíbrio fiscal”.

Spacca

Wesley Bento, advogado

Ponto central da mudança

É possível ver nessa nova metodologia um eventual desestímulo às exportações e até um incentivo à ampliação da oferta interna de petróleo – o que agradaria o setor privado –, mas o ponto central parece outro, já que mais do que um debate sobre arrecadação, o que se deve colocar é o limite da interferência política na esfera técnica. Até onde pode ir o Legislativo quando se trata de regular algo que, por natureza, exige neutralidade e método ?

Alexandre Santos de Aragão já advertia [2] que “a necessidade de descentralização normativa, principalmente de natureza técnica, é a razão de ser das entidades reguladoras independentes”. E, ao tratar da ANP, observa [3] que a Lei do Petróleo jamais pretendeu esgotar o tema, mas apenas fixar parâmetros gerais, cabendo à agência o detalhamento técnico. Sob esse prisma, a nova lei altera o papel da Lei nº 9.478/1997: de uma lei-quadro [4] passa a uma norma que desce ao concreto, substituindo critérios técnicos da ANP, usualmente elaborados com base em análises de impacto regulatório (AIR) e audiências públicas, por parâmetros legislativos de natureza essencialmente política.

Reserva da regulação

Não é a primeira vez que essa fronteira é posta sob avaliação, já que na Ação Cível Originária nº 2.865, o Supremo Tribunal Federal concedeu liminar para proteger a ANP de interferências do Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) na definição do Preço de Referência [5]. E, num caso de natureza distinta, mas de espírito semelhante, a ADI nº 5.501, o STF suspendeu a eficácia da Lei nº 13.269/2016, que autorizava o uso da fosfoetanolamina sintética, a chamada “pílula do câncer”, sem aprovação da Anvisa. Naquele caso, o tribunal invocou o princípio da “reserva da administração” [6] como o “núcleo funcional da administração contra ingerências do parlamento”.

A partir dessa experiência, a doutrina passou a falar também em “reserva da regulação”, expressão cunhada por Clóvis Alberto Bertolini de Pinho [7], baseada em se afirmar que mesmo quando o legislador tem competência para disciplinar a matéria, há um dever de deferência aos juízos técnicos das autoridades especializadas.

E é justamente aí que mora o ponto sensível: ao alterar a metodologia de cálculo do preço de referência do petróleo sob um viés declaradamente arrecadatório, o Congresso Nacional parece ter atravessado a linha que separa a política da técnica. E, convenhamos, essa linha nunca foi muito nítida. Por isso resta saber se o Supremo Tribunal Federal enxergar, nessa iniciativa, uma atualização legítima do marco regulatório ou, como nos parece, uma invasão silenciosa no território da técnica. No fim das contas, quando a política decide ditar a técnica, a conta raramente cabe na planilha.

Referências

[1] AGÊNCIA NACIONAL DE PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS. Relatório nº 25/2024/SPG-e. Disponível em: <https://www.gov.br/anp/pt-br/assuntos/royalties-e-outras-participacoes/arq-royalties/prp/mc/2024/metodologia-calculo-petroleo-03.pdf>. Acesso em 07/11/2025.

[2] ARAGÃO, Alexandre Santos de. Direito do Petróleo e do Gás. Belo Horizonte: Fórum, 2021, p. 106.

[3] Idem.

[4] Ibidem.

[5] MARQUES NETO, Floriano Azevedo. Regulação: Conceitos, Limites e Impactos: Caso ANP vs. CNPE: ACO nº 2865, STF. In: Dinâmica da Regulação: A Convivência dos Tribunais e Órgãos de Controle com Agências Reguladoras, Autoridade da Concorrência e Livre Iniciativa. 3ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2023.

[6] CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 6ª ed. Coimbra, 2002, p. 733.

[7] PINHO, Clóvis Alberto Bertolini de. Reserva de Administração (ou Regulação) e Leis de Iniciativa Parlamentar em Matéria de Regulação: Uma Análise do Supremo Tribunal Federal. In: Revista de Direito Público da Economia. Belo Horizonte: Fórum, 2022