A deferência judicial desempenha papel institucional relevante quando o Estado regula, formula políticas públicas ou atua com discricionariedade técnica legítima. Nesses contextos, o Judiciário reconhece a posição institucional da Administração, sua capacidade técnica e sua função prospectiva de coordenação de interesses públicos. O cenário se altera, contudo, quando o Estado deixa o plano regulatório e ingressa no exercício do poder sancionador.
No campo sancionador, não há escolha pública nem formulação de política. Há imputação de infração, atribuição de ilicitude a um administrado específico e imposição de ônus patrimonial relevante. A mudança de função altera, necessariamente, o regime jurídico do controle. Onde há punição, há exigência reforçada de legalidade, prova, motivação e proporcionalidade. A deferência cede espaço ao controle.
Essa distinção foi decisiva em recente decisão da 1ª Vara da Fazenda Pública de São Luís, que anulou multa administrativa superior a R$ 1,2 milhão aplicada pelo Procon/MA a uma instituição financeira. O fundamento foi elementar: a Administração não apresentou o processo administrativo que teria embasado a sanção. Mesmo intimada judicialmente, permaneceu inerte. Sem o processo, tornou-se impossível aferir a motivação do ato, a prova da infração, o respeito ao contraditório e à ampla defesa ou a proporcionalidade da penalidade imposta.
O caso evidencia um problema recorrente no direito administrativo sancionador brasileiro: a transposição acrítica de categorias próprias do direito do consumidor para o exercício do poder punitivo estatal. Institutos como a presunção de veracidade do auto de infração e a inversão do ônus da prova cumprem função relevante nas relações de consumo, marcadas por assimetrias informacionais e econômicas entre particulares. O erro está em transplantar essa lógica para uma relação vertical, em que o Estado atua simultaneamente como acusador, instrutor e julgador.
No âmbito sancionador, a assimetria opera em sentido inverso
A Administração concentra poder normativo, investigativo e decisório. Por isso, incidem com maior intensidade o devido processo legal, o contraditório, a ampla defesa e a presunção de inocência do administrado. O ônus da prova é público. A presunção de legitimidade do ato administrativo não substitui prova nem legitima sanções fundadas em formalismos vazios.
É nesse ponto que o debate sobre deferência se converte em debate sobre controle. O controle judicial do ato administrativo não representa ativismo nem desconfiança estrutural da Administração, mas mecanismo de preservação da legalidade, da racionalidade decisória e da liberdade econômica. No exercício do poder sancionador, o controle não é exceção: é pressuposto.
Essa compreensão encontra respaldo direto no direito positivo. A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro passou a exigir decisões administrativas motivadas a partir de consequências concretas, vedando imposições baseadas em abstrações jurídicas. Os artigos 20 e 21 impõem motivação qualificada e proporcionalidade real. A Lei de Liberdade Econômica reforçou o dever estatal de atuação racional, previsível e necessária, especialmente quando suas decisões afetam o exercício de atividades econômicas.
No caso concreto, a autuação apoiou-se em formalismo estéril: a alegada ausência de senha com registro de horário. O próprio relato administrativo indicava inexistência de fila ou atraso no atendimento. Não se comprovou dano ao consumidor, violação do tempo máximo legal ou prejuízo concreto. Ainda assim, aplicou-se multa de elevada monta, como se a simples lavratura do auto fosse suficiente para legitimar a punição.
A ausência do processo administrativo revelou o ponto de ruptura. Sem instrução adequada, não há controle judicial consistente. E sem controle, o poder sancionador se converte em exercício opaco de autoridade. A deferência institucional não se confunde com abdicação do dever de controle. Ela pressupõe que a Administração tenha cumprido seus deveres básicos de motivar, documentar e provar a infração que pretende sancionar.
A decisão enfrentou ainda, de forma subsidiária, a questão da competência normativa, ao reconhecer que normas sobre tempo de atendimento em agências bancárias inserem-se no interesse local, conforme jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal. A utilização de legislação estadual para fundamentar sanções dessa natureza reforça a necessidade de contenção do poder punitivo descentralizado.
O precedente reafirma um limite claro: sanção administrativa não é relação de consumo. A lógica protetiva do direito do consumidor não autoriza punições sem prova, processos mal instruídos ou decisões indiferentes a seus impactos concretos. À luz da Lindb e da Lei de Liberdade Econômica, punir sem prova não é apenas ilegítimo. É juridicamente vedado.
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