Quando a inércia do Fisco vira sanção: limites da penalidade bienal na transação tributária

A Lei nº 13.988/2020 inaugurou, no sistema tributário brasileiro, um modelo estruturado de transação fiscal, inspirado em premissas de consensualidade, eficiência administrativa e estímulo à regularização do crédito público. Dentro desse regime jurídico, o legislador previu consequências claras para o inadimplemento do acordo, entre elas a rescisão da transação e a vedação à celebração de nova transação pelo prazo de dois anos. Trata-se de sanção administrativa expressamente delimitada no tempo, justificada pela necessidade de preservar a credibilidade do instituto e desestimular comportamentos oportunistas.

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A disciplina da transação tributária ganhou especial relevo prático a partir da instituição das modalidades excepcionais no contexto da da Covid-19, momento em que se intensificaram, em escala sistêmica, as dificuldades econômicas enfrentadas por contribuintes e empresas. A Portaria PGFN nº 14.402/2020 foi editada justamente nesse cenário emergencial, como instrumento de política fiscal voltado à preservação da atividade econômica, à manutenção da arrecadação e à redução do contencioso tributário.

Embora concebida em ambiente de excepcionalidade, a transação excepcional foi mantida como instrumento relevante da política de consensualidade fiscal e continuamente aperfeiçoada ao longo dos anos, integrando até os dias atuais o arcabouço normativo da transação tributária, ainda que sua aplicação concreta dependa de sucessivos atos infralegais — portarias e editais — que ajustaram critérios, condições e procedimentos, sem descaracterizar sua lógica estruturante de eficiência administrativa.

Nesta perspectiva, a Portaria PGFN nº 14.402/2020 especificou as hipóteses autorizadoras da rescisão da transação, prevendo, em seu artigo 19, inciso II [1], que o não pagamento de três parcelas consecutivas ou alternadas configura causa suficiente para a ruptura do ajuste. A ocorrência desse inadimplemento consolida a causa material da rescisão, impondo à Administração a instauração do procedimento correspondente, cujo desfecho — uma vez observado o devido processo legal administrativo — atrai a incidência da penalidade prevista no artigo 4º, § 4º, da Lei nº 13.988/2020 [2], consistente na vedação à celebração de nova transação pelo prazo de dois anos.

Limite à Administração

Entretanto, o mesmo regime jurídico que autoriza a rescisão também impõe limites à atuação da Administração. A Lei nº 13.988/2020 estabelece, de forma expressa em seu artigo 4º, § 1º [3], a necessidade de prévia notificação do devedor acerca da incidência de alguma das hipóteses de rescisão, assegurando-lhe o contraditório e a ampla defesa, em consonância com o devido processo legal administrativo. Essa exigência não se presta a criar um espaço de indeterminação temporal para a atuação estatal, mas sim a garantir transparência, previsibilidade e segurança jurídica ao contribuinte.

O problema surge quando a Administração, embora ciente da ocorrência de uma causa objetiva de rescisão como o inadimplemento de três parcelas, posterga por meses, ou até anos, a formalização do procedimento e a comunicação ao contribuinte. Essa inércia administrativa acaba por produzir um efeito perverso: a ampliação indireta e desarrazoada do período sancionatório de dois anos, que passa a ser contado não do momento em que a infração se materializou, mas de uma data artificialmente fixada pela própria demora estatal.

Tal prática colide frontalmente com os princípios da razoabilidade e da eficiência administrativa, consagrados no artigo 37 da Constituição e no artigo 2º da Lei nº 9.784/1999. A sanção prevista em lei é de natureza temporalmente limitada; permitir que a Administração, por sua própria mora, prorrogue seus efeitos equivale a conferir-lhe o poder de agravar a punição sem respaldo legal, em violação direta ao princípio da legalidade.

Contribuinte não pode ser penalizado

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A jurisprudência tem se posicionado de forma cada vez mais firme contra esse tipo de distorção. Os Tribunais Regionais Federais vêm reconhecendo que o contribuinte não pode ser penalizado pela demora da Administração em formalizar a rescisão da transação. No Tribunal Regional Federal da 6ª Região por exemplo, em que pese haja um forte posicionamento afastando a ideia de que o termo inicial da penalidade de vedação à nova transação deve corresponder ao momento em que configurada a inadimplência apta a ensejar a rescisão, há também decisões no sentido de repudiar a demora da PGFN em notificar o contribuinte a respeito de uma das causas de exclusão da transação.

Vejamos como exemplo, recente precedente publicado pela 4ª Turma do TRF6:

EMENTA: DIREITO TRIBUTÁRIO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. RESCISÃO DE TRANSAÇÃO TRIBUTÁRIA. BLOQUEIO PARA ADESÃO A NOVO PARCELAMENTO. MORA ADMINISTRATIVA. IMPOSSIBILIDADE DE PREJUDICAR O CONTRIBUINTE. I. Caso em exame 1. Trata-se de agravo de instrumento interposto contra decisão que indeferiu liminar em mandado de segurança visando à retirada de bloqueio sistêmico que impedia a empresa agravante de aderir a novo parcelamento fiscal, em razão de rescisão anterior de transação tributária. 2. A agravante sustenta que, embora a inadimplência de três parcelas consecutivas tenha ocorrido em junho de 2022, a Administração somente instaurou o procedimento de rescisão em agosto de 2023, circunstância que projeta indevidamente o prazo de dois anos de impedimento para nova adesão. II. Questão em discussão 3. A questão em discussão consiste em definir se o prazo de dois anos de bloqueio para adesão à nova transação tributária deve ser contado a partir da inadimplência de três parcelas consecutivas ou apenas da data em que a Administração formalizou a rescisão do acordo anterior. III. Razões de decidir 4. Restou comprovado nos autos que a inadimplência consecutiva de três parcelas se configurou em junho de 2022, sendo certo que a Administração apenas procedeu à exclusão formal do contribuinte em dezembro de 2023.5. A mora administrativa não pode repercutir em prejuízo ao contribuinte, de modo que o prazo de dois anos para nova adesão deve ser contado a partir da ocorrência do fato gerador da rescisão — inadimplência das parcelas — e não da data em que o Fisco tardou em formalizar a exclusão.6. Reconhecido que, em julho de 2024, já se havia completado o prazo de bloqueio, impõe-se a reforma da decisão agravada. IV. Dispositivo e tese7. Agravo de instrumento provido para confirmar a tutela recursal, determinando a retirada da agravante da penalidade de bloqueio e garantindo sua elegibilidade para adesão ao Edital PGDAU nº 11/2025. Tese de julgamento: 1. O prazo de dois anos de impedimento para adesão a nova transação tributária deve ser contado da data em que configurada a inadimplência de três parcelas consecutivas, não podendo o contribuinte ser prejudicado pela mora da Administração em formalizar a rescisão do parcelamento anterior. (TRF6, AI 6007914-33.2025.4.06.0000, 4ª Turma , Relator ANDRE PRADO DE VASCONCELOS , D.E. 13/11/2025)

Sob a ótica constitucional, admitir que a penalidade bienal seja alongada por inércia administrativa significa esvaziar o conteúdo do devido processo legal em sua dimensão material. O dever de notificar o contribuinte não pode ser convertido em autorização para atrasos indefinidos, sobretudo quando a Administração dispõe de sistemas informatizados capazes de identificar automaticamente o inadimplemento e deflagrar, em tempo razoável, o procedimento correspondente.

Em síntese, o regime da transação tributária pressupõe equilíbrio entre prerrogativas estatais e garantias do contribuinte. A vedação de nova transação por dois anos é sanção legítima, mas estritamente nos limites traçados pela lei. A inércia administrativa não pode servir de fator de agravamento indireto da punição, sob pena de violação à legalidade, à segurança jurídica e à razoabilidade. O controle jurisdicional, nesse cenário, tem desempenhado papel essencial para reafirmar que a eficiência administrativa não é mera recomendação, mas dever jurídico cujo descumprimento não pode recair em prejuízo do contribuinte.

[1] Art. 19. Implica rescisão da transação:
II – o não pagamento de três parcelas consecutivas ou alternadas do saldo devedor negociado nos termos da proposta de transação aceita

[2] Art. 4º Implica a rescisão da transação:
§ 4º Aos contribuintes com transação rescindida é vedada, pelo prazo de 2 (dois) anos, contado da data de rescisão, a formalização de nova transação, ainda que relativa a débitos distintos.

[3] Art. 4º Implica a rescisão da transação:
§ 1º O devedor será notificado sobre a incidência de alguma das hipóteses de rescisão da transação e poderá impugnar o ato, na forma da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, no prazo de 30 (trinta) dias.