A lei da autorregularização incentivada é uma norma anistiadora?

O Programa de Autorregularização Incentivada (PAI) foi criado pela Lei nº 14.740, em 29 de novembro de 2023. A iniciativa do Congresso visava a reduzir o estoque de créditos em cobrança e ampliar a arrecadação tributária. A medida surgiu em um contexto de baixa efetividade da Medida Provisória (MP) nº 1.160/2023.

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O programa estabeleceu uma janela de adesão de 90 dias e foi concebido para abranger dois conjuntos de débitos: créditos federais ainda não constituídos até 30 de novembro de 2023; e créditos federais que viessem a ser constituídos no período compreendido entre 30 de novembro de 2023 e 1º de abril de 2024. A disciplina operacional e o detalhamento dos procedimentos foram definidos pela Instrução Normativa da Receita Federal (IN RFB) nº 2.168, promulgada no mês subsequente à edição do PAI.

A medida previa a redução de 100% dos juros de mora, o afastamento da incidência das multas de mora e de ofício, o aproveitamento de créditos de prejuízo fiscal e base de cálculo negativa de CSLL e o emprego de precatórios próprios ou adquiridos de terceiros. Além disso, sua adesão implicava na confissão irrevogável e irretratável do crédito transacionado, o que poderia se dar inclusive por meio da retificação das declarações e escriturações contábeis.

Concretizado o enquadramento no regime, os débitos poderiam ser liquidados mediante o pagamento de, no mínimo, 50% do débito à vista, seguido do pagamento do saldo remanescente em até 48 prestações mensais e sucessivas.

É desse desenho que combina perdão sancionatório, confissão voluntária e parcelamento, que surge a dúvida quanto à natureza jurídica do PAI. A mera presença de perdão de multas de mora e de ofício pode sugerir que o programa se aproxima de uma anistia tributária. Essa interpretação tem sido sustentada pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN) e acolhida, em diferentes precedentes, pelos tribunais regionais.

Autorregularização ou anistia?

O debate importa porque, a depender da classificação atribuída à Lei nº 14.740/23, a postura com a qual o intérprete a lê e a interpreta muda significativamente, influenciando sobretudo nos créditos elegíveis ao programa. Em termos práticos, se a autorregularização for tratada como anistia, o seu alcance ficaria restrito a débitos vencidos antes da publicação da lei, não obstante a própria lei instituidora e a IN que a regulamenta não tenham assim disposto.

Conceitualmente, a anistia é uma hipótese de exclusão do crédito tributário, estabelecida mediante lei específica que perdoa exclusivamente penalidades pecuniárias. Por determinação legal, o instituto só pode cobrir fatos pretéritos, conforme artigo 180, do Código Tributário Nacional (CTN). Por conseguinte, uma lei anistiadora não pode projetar efeitos para o futuro, nem perdoar infrações que venham a ocorrer. Afinal, não se concede perdão a um fato que ainda não ingressou no tempo.

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Nesse sentido, se a norma legal prevê perdão de multa já aplicada, então estamos diante de uma anistia típica. Entretanto, se a lei pretende perdoar multas de infrações futuras ou ainda não ocorridas, ela extravasa o conceito de anistia definido no próprio CTN. Ou seja, qualquer norma que dispense penalidades que ainda serão constituídas não se encaixa na definição estrita de anistia.

Nesse contexto, cabe observar que autorregularização incentivada permitiu incluir créditos constituídos após a publicação da lei instituidora, desde que o contribuinte os confessasse voluntariamente. Além disso, exigiu contrapartidas claras, a exemplo do pagamento substancial de entrada e a confissão irrevogável do débito, sob pena de exclusão do programa. Tudo em troca de benefícios, como a eliminação de multas e juros, com pagamento de 50% de entrada e o restante parcelado.

Lei de natureza híbrida

Daí porque se pode afirmar que a autorregularização é uma lei de natureza híbrida, porque composta por uma combinação de figuras jurídicas, cuja estrutura normativa não se esgota em uma única moldura conceitual.

Sim, há elementos de anistia presentes, sobretudo no perdão de multa punitiva e moratória. Também há, por outro lado, componentes de remissão do crédito, via redução dos juros de mora. Ainda há uma estrutura base do parcelamento, pois o débito é pago em parcelas ao longo do tempo. E a negociação implícita dá ares de transação, ainda que estipulada em lei geral, pois envolve concessões recíprocas para extinguir o litígio fiscal.

Outro aspecto importante é que a anistia envolve renúncia de receita pública, o que ativa mecanismos de controle orçamentário. Segundo o artigo 14, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a sua concessão deve vir acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro, além da observância das metas estipuladas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a adoção de medidas compensatórias à perda arrecadatória, exigências essas já reiteradamente chanceladas pelo Supremo Tribunal Federal (STF).

No entanto, ao se consultar os registros legislativos do Projeto de Lei (PL) que deu origem à Lei 14.740/23, não se verifica a exposição de nenhum dos estudos estipulados na LRF. Esse dado confirma que o legislador jamais concebeu a medida como uma anistia, mas sim como um instrumento de conformidade fiscal orientada ao incremento — não à diminuição — da arrecadação.