Período de testes do IBS e CBS já prenuncia conflitos

A reforma tributária (EC nº 132/2023) foi aprovada com a promessa de simplificação do sistema tributário vigente, prevendo a extinção gradual do ICMS, ISS, PIS/Cofins e IPI, e a criação, em substituição, do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e do Imposto Seletivo.

No entanto, antes mesmo do início da cobrança dos novos tributos, vem ganhando relevância um debate entre Fisco e contribuintes sobre a possibilidade (ou não) de inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS.

Para compreender a controvérsia, é importante retomar alguns pontos essenciais.

O ICMS, conhecido imposto estadual incidente sobre a circulação de mercadorias, tem como base de cálculo o “valor da operação” (artigo 13 da Lei Complementar nº 87/96). Ao longo dos anos, esse conceito foi objeto de inúmeras discussões no Judiciário, especialmente com relação a quais valores podem integrar a base tributável do ICMS (Tema 214/STF, Tema 986/STJ e Tema 1.223/STJ, por exemplo).

De modo geral, a jurisprudência consolidou o entendimento de que o valor da operação abrangeria, também, os tributos incidentes sobre a operação, sendo possível, inclusive, o condenável cálculo “por dentro” – algo que compromete a transparência para o contribuinte.

O IBS e a CBS, por sua vez, são tributos criados pela EC nº 132/2023 e incidem sobre operações onerosas com bens e serviços. Esses tributos são estruturados a partir dos princípios da neutralidade e da transparência, com cálculo “por fora”, ou seja, não integram suas próprias bases de cálculo.

A reforma tributária previu um período de transição para implementação gradual dos novos tributos e extinção dos já existentes.

Spacca

Em 2026, o IBS e a CBS serão implementados com alíquotas de “teste”, fixadas em 0,1% e 0,9%, respectivamente (artigos 343 e 346 da LC nº 214/2025). Contudo, esses percentuais não representarão um aumento de carga tributária, pois, caso o contribuinte cumpra todas suas obrigações acessórias, o montante será compensado com o valor devido de PIS/Cofins no mesmo período de apuração (artigo 348, I, da LC nº 214/2025).

A partir de 2027, haverá extinção do PIS e da Cofins, seguida da extinção gradual do ICMS e do ISS entre 2029 e 2032, quando os valores de CBS e IBS passarão a ser efetivamente recolhidos. O novo sistema vigorará integralmente apenas em 2033.

Durante esse período de transição, haverá convivência do IBS e da CBS com o ICMS, o que vem gerando incertezas quanto à possibilidade de os novos tributos integrarem a base de cálculo do ICMS.

Prenúncio de judicialização

Vale lembrar que a PEC 45/2019, que originou a EC nº 132/2023, inicialmente vedava a inclusão dos novos tributos na base tributável pelo ICMS. Contudo, tal previsão foi suprimida ao longo do processo legislativo e o texto final da reforma tributária permaneceu omisso neste ponto.

Diante dessa lacuna, os Fiscos estaduais passaram a defender a possibilidade de inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS a partir de 2027.

Até o momento, cinco estados já se manifestaram formalmente sobre o assunto, sendo eles São Paulo (Resposta à Consulta nº 32.303/2025), Distrito Federal (Solução de Consulta nº 23/2025), Pernambuco (Solução de Consulta nº 39/2025), Piauí (Comunicado Sefaz nº 2/2025) e Santa Catarina (Correio Eletrônico Circular SEF/Diat 29/2025).

A Secretaria da Fazenda de Pernambuco chegou a admitir a inclusão já em 2026, quando os montantes sequer integrarão o “valor da operação”, já que não serão efetivamente recolhidos.

Após uma onda de críticas, o órgão revisou sua posição e, no último dia 2 de dezembro, esclareceu que a incidência de ICMS sobre o IBS e a CBS será devida somente a partir de 2027, justamente pela ausência de ônus financeiro dos novos tributos no período de teste.

Ainda assim, diversos estados ainda não se posicionaram formalmente sobre o tema, o que aumenta as incertezas no período de transição do novo regime tributário brasileiro.

Os principais argumentos sustentados pelos Fiscos estaduais gira em torno da potencial perda de arrecadação e da inexistência de vedação expressa na EC 132/2023.

De fato, não há vedação à inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS. Por outro lado, não há nenhum dispositivo autorizando tal inclusão — o que certamente suscita divergências quanto à legalidade do procedimento.

Além disso, a neutralidade fiscal do IBS e da CBS, aliada ao fato de que tais tributos são calculados “por fora” do valor da operação, são fortes argumentos para defender a impossibilidade de que esses novos tributos sejam incluídos na base de cálculo do ICMS.

A omissão da EC nº 132/2025 já provocou reação no Poder Legislativo. Tramita atualmente o Projeto de Lei Complementar nº 16/2025, que pretende alterar a redação do artigo 13, § 8º da LC nº 87/1996 (Lei Kandir) para prever expressamente a exclusão do IBS/CBS da base de cálculo do ICMS.

No projeto de lei, inclusive, aponta-se como justificativa que “a ausência de um regramento claro poderia gerar um elevado contencioso tributário”.

Enfim, a reforma tributária que tinha como propósito simplificar e tornar transparente a tributação, já sinaliza um cenário de intensos litígios entre Fisco e contribuintes.

Resta aos contribuintes acompanharem de perto os desdobramentos do tema, com especial atenção à manifestação dos demais estados sobre os procedimentos a serem adotados em 2026 e à tramitação do Projeto de Lei Complementar 16/2025. Porém, tudo indica que o cenário será de judicialização.