Por um modelo adequado de supervisão — e não de interferência — nas políticas regulatórias

No último dia 1 de novembro, a FGV Direito Rio, instituição na qual trabalho, promoveu um amplo e qualificado debate com especialistas, acadêmicos e autoridades sobre modelos de coordenação e supervisão regulatória.

A discussão acontece no mesmo momento em que o governo federal anunciou sua intenção de “aumentar o controle do executivo  sobre as agências reguladoras” – uma resposta paliativa às supostas falhas na regulação da prestação do serviço de distribuição da energia na cidade de São Paulo, cuja população foi vítima de novo apagão após forte temporal.

É preciso, no entanto, que a intenção de aumentar o controle sobre agências reguladoras seja tratada como o que realmente é: uma proposta de ocasião para a supervisão regulatória, não alinhada com a realidade da administração pública brasileira e desatenta às boas práticas de melhoria regulatória. Senão, vejamos.

Órgão regulador das agências reguladoras ou órgão de supervisão da atividade regulatória do país?

Órgãos e entidades reguladoras – e não apenas as agências reguladoras listadas na Lei nº 13.848/19, na qual está incluída a Aneel – necessitam de supervisão regulatória. Conforme levantamento da Secretaria de Competitividade e Política Regulatória (SCPR) do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio (MDIC), que contou com apoio do Banco Interamericano de Desenolvimento (BID), há, só em nível federal, 237 órgãos e entidades reguladoras.

Spacca

Embora possa haver divergências na definição do número total de órgãos reguladores federais (uma outra possível contagem pode ser encontrada aqui), fato é que a atividade regulatória abrange um conjunto amplo de órgãos e entidades, de arranjos institucionais e capacidades variadas, cujas atividades regulatórias impactam e condicionam comportamentos privados do mesmo modo que o fazem as agências reguladoras. Deste modo, propor a criação de um órgão de supervisão apenas para as 11 agências reguladoras listadas na Lei nº 13.848/19 é tão inadequado, quanto ultrapassado.

As funções de supervisão regulatória de que realmente necessitamos

Além de definirmos qual deve ser o alvo da supervisão regulatória, precisamos também definir suas funções. Em sua palestra na semana de regulação promovida pela FGV Direito Rio, Anna Pietkainen, chefe da divisão de política regulatória da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), observou que órgãos de supervisão regulatória, referidos pela organização como “Regulatory Oversight Bodies” (ROBs) devem exercer quatro funções principais: 1) controle de qualidade das ferramentas de melhoria regulatória (exemplos: rever a qualidade das análises de impacto regulatório, avaliações de resultado regulatório e consultas públicas; 2) orientação de órgãos e entidades reguladoras no uso dessas ferramentas; 3) coordenação de órgãos e entidades na implementação de políticas regulatórias; 4) avaliação sistemática da política regulatória de um país.

Essas são as funções exercidas pelos órgãos de supervisão regulatória dos 39 países membros da OCDE, incluindo aquele que talvez seja o mais conhecido — o Office of Information and Regulatory Affairs – OIRA, vinculado à Presidência da República dos EUA, cujo administrador adjunto permanente, Dominic Mancini, também participou do evento da FGV Direito Rio.

Para além dos muros da OCDE, outros órgãos de supervisão regulatória, como o Regulatory Structiny Board da Comissão Europeia, também adotam de forma sistemática algumas das funções acima referidas. Esses órgãos não exercem controles hierárquicos e/ou interferências políticas sobre entidades reguladoras, sendo que isso independe do seu grau de autonomia funcional e administrativa. O OIRA, por exemplo, supervisiona os processos regulatórios apenas de agências “não independentes”, e o faz na condição de órgão de Estado, e não de governo. Ou seja, quando falamos de supervisão regulatória, não estamos falando de interferência e controle político, ao menos não para os órgãos de supervisão regulatória de maior destaque no mundo.

Arranjos institucionais adequados para o órgão de supervisão regulatória

Um modelo adequado de supervisão regulatória deve, preferencialmente, centralizar as funções de supervisão em um ou poucos órgãos — esta foi, inclusive a recomendação da OCDE na revisão que realizou da política regulatória brasileira, em 2022.

Atualmente, a supervisão regulatória está a cargo da Secretaria de Competitividade e Melhoria Regulatória (SCPR) do Ministério do Desenvolvimento Indústria e Comércio (MDIC), que acaba de lançar a estratégia nacional Regula Melhor e está comprometida em avançar a agenda de melhoria regulatória no país. Necessitamos, portanto, fortalecer o modelo de supervisão regulatória que estamos construindo no Brasil, dotando-lhe de funções bem delimitadas, capacidades institucionais adequadas e recursos financeiros suficientes. A proposta de criação de novos órgãos de supervisão, além de não solucionar o problema, tenderá, a meu ver, a agravar o problema de fragmentação na coordenação regulatória, gerando um efeito em cadeia: se a própria função de supervisão é fragmentada, o que dirá da atividade regulatória em si.

O fortalecimento da supervisão regulatória existente, com foco nas suas funções essenciais e em práticas reconhecidas internacionalmente, é o único caminho promissor para garantir a eficácia da regulação e, consequentemente, a proteção dos interesses da população. É fundamental que se inicie um diálogo construtivo entre os diversos envolvidos na temática regulatória, assegurando que qualquer mudança proposta seja sustentada por bases sólidas e alinhadas com as melhores práticas globais, sob pena de retrocesso.