Contratação pública de inovação tecnológica: seis reflexões pragmáticas

POCs, MVPs, P&DI, CPSIs, Etecs, TRLs… Siglas que não frequentavam as salas de treinamento e capacitação sobre contratações públicas tornaram-se tópicos em alta. E se, por um lado, há um desejo crescente de inovação tecnológica por parte da administração pública, por outro, persistem dificuldades burocráticas para transformar seus projetos inovadores em contratos efetivos.

A seguir, proponho seis reflexões pragmáticas para o bom êxito dessas contratações públicas de inovação tecnológica.

1. Existe solução tecnológica disponível no mercado?

A primeira reflexão pragmática pressupõe uma adequada compreensão conceitual sobre as contratações públicas de inovação tecnológica. Tecnicamente, são contratações em que a administração pagará e/ou premiará o esforço de desenvolvimento e a obtenção de alguma novidade tecnológica. Com isso, buscará algo que ainda não está disponível no mercado, seja uma evolução incremental (o desenvolvimento de uma nova funcionalidade para um produto ou sistema já existente, por exemplo) ou uma evolução disruptiva (um novo produto, sistema ou serviço).

Há uma diferença importante para o caso em que uma startup já desenvolveu uma inovação tecnológica e, agora, pretende comercializar para a administração – realizando, ou não, adaptações ou personalizações. Aqui, também há uma solução inovadora, com a diferença de que esta já foi desenvolvida e já está disponível no mercado. Portanto, não será necessária uma contratação de inovação tecnológica em sentido estrito, o que afasta a administração de modelagens típicas como o contrato público para solução inovadora (CPSI), a encomenda tecnológica (Etec) ou o diálogo competitivo.

Quando há solução tecnológica disponível no mercado, a contratação pode ocorrer por intermédio das modelagens licitatórias e contratuais tradicionais. Por exemplo, se há uma única empresa apta a comercializar uma solução inovadora, já desenvolvida, reconhecidamente eficaz para satisfazer de maneira comparativamente ótima determinada necessidade da administração, este produto poderá ser contratado diretamente, por inexigibilidade de licitação (artigo 74 da Lei 14.133/2021 ou artigo 30 da Lei 13.303/2016).

Diante de um problema da administração cuja satisfação depende do emprego de tecnologias inovadoras, portanto, exige-se uma avaliação sobre a maturidade tecnológica das soluções oferecidas no mercado – que costuma ser feita a partir da metodologia dos TRLs (Technology Readiness Levels), segundo a norma ISO 16290:2013, a qual também auxilia na escolha de qual modelagem contratual, dentre as várias cabíveis, é a mais adequada ou vocacionada para o caso concreto.

Em regra, então, a contratação de inovação tecnológica propriamente dita, com desenvolvimento de nova tecnologia, é residual. Ela se justificará e terá cabimento nos casos em que, diante de uma necessidade administrativa, a administração pública não encontrar, nas opções de mercado preexistentes, ou seja, nos produtos e serviços já disponíveis, uma solução eficaz para o seu problema.

Existe uma exceção a essa regra: é possível, embora incomum, que a administração pública contrate um projeto de inovação tecnológica especificamente com o objetivo de exercer a sua função administrativa de fomento.

Ou seja, a administração pode usar o seu poder de compra para fomentar ativamente a inovação tecnológica, o que é uma política pública que encontra legitimidade e respaldo constitucional (artigo 218 e seguintes da Constituição) e legal (dentre vários, o artigo 11, IV, da Lei 14.133/2021, que estabelece o incentivo à inovação como um objetivo do processo licitatório, e o artigo 12, II, da Lei Complementar 182/2021, que enfatiza a finalidade de promover a inovação no setor produtivo por meio do uso do poder de compra do Estado). Seria um caso típico, por exemplo, da Finep, conhecida por suas chamadas públicas para projetos de inovação tecnológica, inclusive com financiamento não reembolsável.

Portanto, sob uma perspectiva pragmática, há duas opções: (1) durante o planejamento da contratação pública e, especialmente, durante o levantamento de mercado, a administração pública descobre que não existem soluções tecnológicas suficientes e disponíveis, e decide contratar o desenvolvimento de uma inovação; ou (2) a contratação de inovação tecnológica é simples corolário de sua função administrativa de fomento, em alinhamento com a missão e os objetivos do órgão público contratante.

 2. Descompasso linguístico entre startups e administração pública

Uma segunda reflexão pragmática trata do descompasso linguístico entre o ecossistema das startups, inovadoras por excelência, e o universo da administração, burocrática por natureza. A linguagem dinâmica de termos como desafios, pitches, bootcamps, MVPs e corporates é estranha à linguagem formalista dos estudos técnicos preliminares (ETPs), termos de referência (TRs) e atas de registro de preços (ARPs), e vice-versa.

Para que uma contratação pública de inovação realmente aconteça, esses dois idiomas precisam se integrar. Isso também significa reconhecer que os processos de inovação aberta no setor privado não podem ser replicados ipsis litteris no setor público. Enquanto uma grande empresa pode ouvir pitches de startups ou patrocinar hackathons e, a partir daí, escolher livremente quem contratar, o mesmo não ocorre quando o contratante é um órgão público.

O relacionamento entre a administração pública e os empreendedores inovadores deve observar as normas de Direito Público, respeitando regras e princípios do processo administrativo. Por exemplo, um “desafio” no contexto de programas de inovação aberta precisa ser traduzido como o “problema a ser resolvido sob a perspectiva do interesse público”, a ser descrito no estudo técnico preliminar (ETP), conforme o § 1º do artigo 18 da Lei 14.133/2021. Uma “startup hunting” equivale a uma etapa de “levantamento de mercado”, também realizado durante o ETP.

A falta dessa integração linguística prejudica a contratação pública de inovação, criando barreiras que poderiam ser superadas com uma melhor comunicação entre os setores. Essa falta de sincronia, muitas vezes, acaba gerando um desalinhamento de expectativas entre as startups e a Administração, que não raramente, após a realização do levantamento de mercado, ainda não estará apta a efetivar a contratação.

3. Maior autonomia aos laboratórios públicos de inovação

A terceira reflexão aborda a frequente carência de autonomia dos laboratórios públicos de inovação para realizarem efetivamente suas contratações de inovação tecnológica. Embora a experimentação de conceitos, ferramentas e métodos inovadores seja uma competência típica desses laboratórios (conforme artigo 44 da Lei nº 14.129/2021), na prática, a cadeia hierárquica para a tomada de decisões segue o fluxo das contratações públicas ordinárias.

Isso significa que, frequentemente, quem lidera os desafios de inovação nos órgãos públicos não detém o “poder da caneta”. Os processos de contratação de inovação, embora concebidos pelos setores dedicados à inovação, são submetidos aos setores responsáveis pelas compras públicas tradicionais.

Licitar por pregão é corriqueiro; há padrões estabelecidos, jurisprudência consolidada e abundância de referências normativas. Isto é, há uma certa segurança dos gestores, por conhecer o caminho a ser trilhado. No entanto, o pregão serve para bens e serviços comuns, não para os especiais, típicos da inovação tecnológica. Setores de compras acostumados com o pregão tendem a ser refratários e morosos diante de projetos como CPSIs ou Etecs. Em algumas circunstâncias, essa resistência acaba por revelar alguns sintomas do fenômeno causado pela insegurança jurídica, conhecido como o “apagão das canetas”.

A alta direção dos órgãos públicos também não está habituada a assinar contratos de inovação, que possuem natureza menos ortodoxa, onde riscos de insucesso são inerentes e não necessariamente significam inadimplemento.

A solução de curto prazo é reconhecer maiores zonas de autonomia aos setores dedicados à inovação. Laboratórios de inovação pública deveriam ter verbas orçamentárias próprias para contratar com maior facilidade, por exemplo, a realização de provas de conceito (POCs). Deveriam poder decidir sozinhos sobre contratações experimentais. A adoção oficial de um projeto para toda a organização é uma questão estratégica, a ser decidida pela alta direção, mas os primeiros e concretos passos deveriam estar sob a alçada do setor de inovação.

4. Necessidade de acelerar os processos administrativos

Uma quarta reflexão pragmática destaca a necessidade de acelerar os processos administrativos de contratação de inovação tecnológica. Não é saudável que projetos dessa natureza percam tempo na burocracia. A inovação tecnológica difunde-se em taxas inéditas.  A administração pública precisa incorporar novas tecnologias rapidamente para não acentuar a assimetria temporal de acesso tecnológico entre o público e o privado, evitando, assim, a ineficiência administrativa.

A busca por uma maior sintonia entre o ecossistema de inovação e o universo da administração pública serve para evitar retrabalhos e desperdício de tempo, energia e recursos. A importância de o processo administrativo caminhar em sincronia com os programas de inovação aberta, em suas diversas formas (desafios, hackatons, etc), permitirá que esta fase interna da contratação seja devidamente aproveitada para a fase externa (licitação ou contratação direta).

Por exemplo, não é necessário ou recomendável que a administração pública, ainda na fase de planejamento de uma contratação pública, realize um processo complexo de levantamento de mercado com dezenas de empresas, avaliando pormenorizadamente suas propostas e classificando-as a partir de notas. Em certas situações, um olhar mais detalhado pode ser necessário, especialmente quando o objeto do desafio lançado pela administração é complexo. Porém, existem casos em que um processo sincrético poderá ser estabelecido, acelerando o processo de contratação.

5. Uso de precedentes administrativos como inspiração

Para acelerar esses processos, uma quinta reflexão pragmática é a sugestão de os precedentes administrativos sirvam de inspiração. Nos últimos anos, órgãos públicos brasileiros importantes implementaram projetos de inovação. O Tribunal de Contas da União (TCU), protagonista nacional na área de contratação pública, realizou uma encomenda tecnológica (Etex) e uma licitação de contrato público para solução inovadora (CPSI). Os documentos que modelaram essas contratações — chamamentos públicos, editais, ETPs, mapas de riscos — podem subsidiar outros órgãos interessados em transformar projetos em contratos de inovação tecnológica.

Recentemente, inclusive, o TCU assinou contrato com as startups vencedoras do CPSI que desenvolverão soluções tecnológicas para auxiliar na fiscalização de obras públicas de pavimentação [1]. O contrato é resultado da primeira licitação de CPSI realizada pelo TCU e tal experiência é vista, até mesmo pela própria Corte, como um modelo capaz de induzir transformações na administração pública brasileira.

Outra solução interessante foi apresentada pelo Tribunal de Justiça de Minas Gerais (TJ-MG), que, em uma licitação para celebração de CPSI, incorporou os pitches apresentados pelas empresas participantes como uma etapa do próprio certame, já em avaliação pela comissão julgadora. Esse tipo de iniciativa pode servir de modelo para outros órgãos.

A Procuradoria Geral do Estado de São Paulo (PGE-SP) vem realizando um excelente trabalho no que toca à orientação dos órgãos públicos que possuem interesse em contratar inovação tecnológica. É o caso, por exemplo, da disponibilização do Toolkit do Marco Legal de CT&I [2], contendo modelos e materiais de apoio para auxiliar os gestores a contratarem inovação.

6. Alinhamento entre o período das gestões e a busca permanente por inovação

A sexta reflexão pragmática recai sobre o contraste entre o curto período das gestões públicas e a perspectiva da inovação como um “projeto de Estado”. Uma estratégia saudável de inovação tecnológica, com resultados positivos claros, demanda prazos longos, afinal, cada projeto de inovação carrega consigo o risco de insucesso e o benefício precisa ser medido pelo conjunto de projetos. A discrepância com os ciclos políticos desincentiva investimentos em inovação que não tragam resultados imediatos dentro do mandato vigente.

Para mitigar esse problema, é fundamental que haja um processo de aculturamento administrativo, de modo que a inovação seja tratada como uma política permanente, com continuidade entre diferentes gestões, com a criação de marcos institucionais que garantam a permanência de projetos de inovação além dos ciclos eleitorais.

Reflexão final

Realizar uma contratação de inovação tecnológica no setor público é, em si, uma operação inovadora. O Brasil vem sendo destaque na área de inovação GovTechs [3] e essa conjuntura favorável deve ser aproveitada. Pequenos empurrões, apoios e ajustes práticos, como esses aqui apresentados, podem destravar projetos estratégicos da administração pública. É uma janela de oportunidades para a modernização tecnológica do Estado brasileiro.

[1] Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/licitacoes-e-contratos-do-tcu/cpsi/. Acesso em: 25 out. 2024.

[2] Disponível em: https://www.toolkitcti.org/. Acesso em: 25 out. 2024.

[3] De acordo com pesquisa realizada pelo BrazilLAB e Oracle, intitulada Mapa GovTech, o Brasil apresentou em 2023 um desempenho superior à média dos países membros da OCDE, bem como foi considerado a economia mais inovadora da América Latina e Caribe. Disponível em: https://abes.com.br/inovacao-para-o-poder-publico-brazillab-e-oracle-lancam-mapa-govtech/. Acesso em: 25 out. 2024.