Avaliação dinâmica de políticas públicas ao longo do ciclo orçamentário

Há um ciclo vicioso em que as finanças e as políticas públicas brasileiras estão enredadas: o planejamento inepto e protocolar feito apenas para cumprir obrigações normativas é seguido por uma execução orçamentária errática e tendente à arbitrariedade de curto prazo eleitoral, na medida em que inexiste controle qualitativo de efetiva aderência entre planejado e executado.

Falta-nos reflexão consciente e suficiente para incorporar aprendizagem ao longo do tempo. Nossa memória coletiva revela-se deveras curta, porque falhamos em identificar os erros do passado, não os corrigimos adequadamente, donde deixamos de entender e, por isso, não conseguimos superar as circunstâncias que os ensejaram. Sem esse esforço pedagógico, estamos literalmente presos em uma engrenagem político-institucional que repete os erros do passado porque não avalia efetivamente os resultados alcançados a partir das metas estabelecidas em torno dos rumos da ação governamental. É como se o Brasil se mantivesse estagnado e sem perspectiva de futuro, porque aprisionado ao insano fluxo de reiteração dos equívocos pretéritos.

Não é por falta de previsão constitucional, todavia, que nos omitimos em analisar criticamente o percurso das escolhas estatais. Ao longo das normas inscritas originalmente e das que foram acrescidas à Constituição de 1988, o dever de avaliar políticas públicas, agentes governamentais, condições e metas, em geral, aparece em diversas passagens. Referimo-nos, em especial, aos seguintes comandos:

1. Incorporação das reclamações dos usuários para fins de avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços públicos, exigida pelo artigo 37, §3º, I, mediante coleta em sistemas de atendimento e canais de participação correspondentes;

2. Critérios de avaliação acerca do cumprimento do contrato de gestão, conforme o artigo 37, §8º, II, para fins de monitoramento das metas de desempenho que justificaram a ampliação da autonomia gerencial, orçamentária e financeira de determinados órgãos e entidades da administração direta e indireta;

3. Dever de realização de avaliação de políticas públicas imposto a todos os órgãos e entidades da administração pública, individual ou conjuntamente, inclusive com divulgação do objeto a ser avaliado e dos resultados alcançados, à luz do artigo 37, §16;

4. Avaliação das condições de manutenção da aposentadoria por invalidez no regime próprio de previdência social: na forma do artigo 40, §1º, I, devem ser realizadas avaliações periódicas para verificação da continuidade das condições que ensejaram, no âmbito do regime próprio de previdência social (RPPS), a concessão de aposentadoria por incapacidade permanente para o trabalho, no cargo em que o servidor estiver investido, quando insuscetível de readaptação, na forma de lei do respectivo ente federativo;

5. Avaliação biopsicossocial realizada por equipe multiprofissional e interdisciplinar para fins de concessão de aposentadoria especial, tanto no RPPS, segundo o artigo 40, §4º-A; quanto no âmbito do regime geral de previdência social – RGPS (artigo 201, §1º, I) em relação aos segurados com deficiência;

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6. Perda da estabilidade do servidor público mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa, tal como prescreve o artigo 41, §1º, III;

7. Avaliação especial de desempenho como condição prévia à aquisição da estabilidade pelo servidor ocupante de cargo efetivo, obrigação exigida pelo artigo 41, §4 º, que foi replicada no artigo 132, parágrafo único, relativamente aos procuradores dos estados e do Distrito Federal;

8. Avaliação periódica da funcionalidade do Sistema Tributário Nacional pelo Senado Federal, conforme a previsão do artigo 52, XV, para fins de monitoramento da “sua estrutura e seus componentes, e o desempenho das administrações tributárias da União, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios”;

9. Avaliação de metas e programas a cargo do controle interno: de acordo com o artigo 74, I, o sistema de controle interno dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário destina-se a “avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União“;

10. Avaliação dos resultados da ação governamental pelo controle interno, tal como previsto no artigo 74, II, devendo ser verificados “os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado“;

11. Dever de extrair aprendizagem na correlação necessária entre a formulação das próximas leis do ciclo orçamentário e a avaliação de políticas públicas realizada no ciclo anterior, para que, nos termos do artigo 165, §16, sejam incorporados, nas leis de plano plurianual, diretrizes orçamentárias e orçamento anual, “no que couber, os resultados do monitoramento e da avaliação das políticas públicas previstos no § 16 do art. 37 desta Constituição”;

12. Avaliação de desempenho no estatuto das empresas estatais exploradoras de atividade econômica e correspondente responsabilidade dos administradores, conforme previsão constante do artigo 173, § 1º, V;

13. Avaliação de políticas sociais, nos termos da lei demandada pelo artigo 193, parágrafo único, que abre o Título VIII — Da Ordem Social, segundo o qual “o Estado exercerá a função de planejamento das políticas sociais, assegurada, na forma da lei, a participação da sociedade nos processos de formulação, de monitoramento, de controle e de avaliação dessas políticas”;

14. Avaliação da aplicação do gasto mínimo em saúde, conforme estipulado pelo artigo 198, § 3º, III, que demanda lei complementar revista quinquenalmente para estabelecer normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas computadas no piso em ações e serviços públicos de saúde pelas esferas federal, estadual, distrital e municipal;

15. Avaliação de qualidade pelo poder público em relação à oferta do ensino privado no país, à luz do artigo 209, II;

16. Avaliação da aplicação do gasto mínimo em educação, conforme demanda do artigo 212, § 9º de que lei disponha sobre normas de fiscalização, de avaliação e de controle das despesas computadas no piso em manutenção e desenvolvimento em educação pelas esferas estadual, distrital e municipal;

17. Previsão do sistema nacional de avaliação da educação básica no artigo 212-A, V, alínea “c”, para fins da distribuição de parte da complementação federal ao Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) conforme o cumprimento de condicionalidades de melhoria de gestão previstas em lei, bem como a partir do alcance da evolução de indicadores a serem definidos, de atendimento e melhoria da aprendizagem com redução das desigualdades;

18. Demanda de regulamentação legal do Fundeb, inscrita no artigo 212-A, X, alínea “e”, para definir “o conteúdo e a periodicidade da avaliação, por parte do órgão responsável, dos efeitos redistributivos, da melhoria dos indicadores educacionais e da ampliação do atendimento”em consonância com o Plano Nacional de Educação;

19. Dever de avaliação dos resultados dos programas de desenvolvimento econômico financiados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), com os recursos do Programa de Integração Social e do Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PIS/Pasep); bem como dever de divulgação de tais resultados “em meio de comunicação social eletrônico e apresentados em reunião”da Comissão Mista de Orçamento, tal como exigido pelo artigo 239, § 5º;

20. Reavaliação que deveria ter sido feita até 1990 pelos Poderes Executivos da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios de todos os incentivos fiscais de natureza setorial que estavam em vigor na data de promulgação da CF/1988. Caso não fossem confirmados por lei, eles deveriam ter sido automaticamente revogados, na forma do artigo 41 do ADCT.

O rol acima não tem pretensão de exaurir as hipóteses normativas de dever de avaliação. Apenas visa evidenciar a relevância do instituto para o nosso ordenamento. A noção de revisão ampla e periódica de todas as opções de arrecadação e de gasto para qualificar o ciclo orçamentário já está assentada na Constituição de 1988, não sendo necessário alterá-la substancialmente para instituir o sistema de  spending review [1]  adotado em muitos países da OCDE.

Qualquer agenda que vise ao aprimoramento estrutural das finanças públicas no Brasil passa por cumprir, de fato, as normas já existentes em nosso país. Algumas dessas, por sinal, estão vigentes há muitas décadas, tal como o controle finalístico da execução orçamentária previsto no artigo 75, III da Lei 4.320/1964, onde se busca aferir o “cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços”.

É oportuno, aliás, resgatar o parágrafo único do artigo 63 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que previra “estudos, debates e avaliações sobre a evolução política, social, econômica e cultural do País, podendo articular-se com os governos estaduais e municipais e com instituições públicas e privadas que desejem participar dos eventos” para celebrar reflexivamente os centenários da República em 1989 e da primeira Constituição republicana em 1991. Ambas as efemérides se sucederam sem que maior reflexão tenha ocorrido, assim como ocorreu o bicentenário da Independência do país em 2022, sem que qualquer aprendizagem intertemporal significativa tenha sido empreendida.

Enquanto não empreendermos seriamente essa autoavaliação, a tendência é que nos mantenhamos atados ao ciclo vicioso de repetição dos erros do passado. Não é ignorância pura e simples, tampouco é falta de lastro normativo. Há deliberada omissão quanto ao dever de avaliar os resultados da ação governamental conforme as metas inscritas em seus mais diversos instrumentos de planejamento. Aos que se aproveitam desse caos operacional — em prol dos seus interesses de curto prazo eleitoral e suas vantagens econômicas — é preciso contrapor e exigir a máxima eficácia do nosso ordenamento constitucional.

Não há como resguardar futuro próspero para a sociedade brasileira por meio da mera inércia quanto ao decurso do tempo. Igualmente devemos ter em mente que nossas escolhas coletivas presentes somente melhorarão o porvir se aprendermos com nossos equívocos pretéritos e avaliarmos detidamente a ação governamental, conforme determina nossa Constituição Cidadã.

Um bom ponto de partida para tirar do papel, de fato, a avaliação dinâmica das políticas públicas ao longo do ciclo orçamentário reside no dever inscrito no artigo 165, §16 da CF/1988 de que as leis de PPA, LDO e LOA incorporem os resultados do monitoramento realizado no ciclo anterior. Afinal, nenhum controle é melhor do que aquele que retroalimenta o planejamento e lhe internaliza contínua capacidade de aprendizagem intertemporal.

[1] Para maior aprofundamento, ver BIJOS, Paulo Roberto Simão. Spending Review e MTEF — caminhos para maior estabilidade? In: COUTO, Leandro Freitas; RODRIGUES, Júlia Marinho. (orgs.). Governança Orçamentária no Brasil. Brasília: Ipea, 2021. Disponível em https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/pubpreliminar/211206_pub_preliminar_cap1.pdf