Há alguns meses, publicamos um artigo nesta coluna semanal da revista eletrônica Consultor Jurídico intitulado “Dupla visita para todas as empresas: bom senso não pode ser seletivo”, no qual defendemos a necessidade de regulamentação da Lei de Liberdade Econômica (LLE) — Lei 13.874/2019 — no âmbito estadual de São Paulo, para, com base no critério de risco da atividade econômica, alcançar também as empresas de médio e grande porte.
Tal medida seria importante contraponto ao Estatuto Nacional da Microempresa e Empresas de Pequeno Porte (Lei Complementar nº 123/2006), o qual exclui do âmbito da dupla visita as empresas de maior faturamento. A LLE adotou critério diverso do porte econômico da empresa, optando pelo do risco da atividade econômica, o que, em tese, amplia o âmbito de alcance da dupla visita. Para tanto, basta que o respectivo ente federativo (União, estado, Distrito Federal ou município), no exercício de sua respectiva competência regulamentar, estabeleça os critérios de baixo e médio risco, independentemente do porte econômico da empresa (LLE, artigo 4º-A, inciso III e §1º).
Nesse contexto, o Procon-SP, em 2022, publicou a Portaria nº 185, a qual regulamentava a dupla visita mediante critérios de baixo e médio risco. Assim, foi possibilitada uma primeira visita orientadora, seguida, quando necessário, de uma segunda visita sancionadora. A medida recebeu apoio do governo e de entidades empresariais, sendo vista como avanço institucional. Lamentavelmente, sua revogação, em 2023, representou claro retrocesso regulatório.
Em julho deste ano, foi promulgada em São Paulo a Lei estadual nº 18.175, disciplinando a dupla visita prevista na LLE no âmbito do Procon-SP. Importante ressaltar, no entanto, que a eficácia da norma foi fulminada pela adoção de critérios de risco vinculados exclusivamente à Lei Estadual nº 17.761, de 25 de setembro de 2023, o que excluiu, indireta e injustificadamente, as empresas de médio e grande porte, justamente as mais atingidas pelas pesadas multas sancionatórias.
Isso porque a Lei estadual nº 17.761 de 2023 adotou como critério de aplicação da dupla visita o conceito de atividade econômica de baixo risco trazido pela Resolução CGSIM nº 51/2019, editada pelo Comitê para Gestão da Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios (CGSIM). Essa resolução classifica as atividades de baixo, médio e alto risco de acordo com o código denominado Cnae (Classificação Nacional de Atividades Econômicas), para fins de licenciamentos diversos (sanitário, ambiental e segurança).
Na prática, o que se verifica é que apenas as microempresas (ME) e empresas de pequeno porte (EPP) encontram-se nas faixas de operação de baixo risco e acabam sendo as únicas beneficiárias da dispensa de licenciamento, a qual é automática, conforme o cruzamento entre a classificação de risco e o porte do empreendimento.
A título de exemplo, o “CNAE 47.11-3/01 — Comércio varejista de mercadorias em geral, com predominância de produtos alimentícios — hipermercados e supermercados” refere-se tanto a médios estabelecimentos mercantis quanto a grandes redes com alta complexidade estrutural. Esse CNAE é, em regra, classificado como atividade de médio ou alto risco porque a estrutura física exigida, o volume de armazenamento de alimentos e produtos perecíveis, a utilização de câmaras frigoríficas, o trânsito intenso de consumidores e o manuseio de produtos inflamáveis (como os de limpeza ou gás) impõem maior risco sanitário, ambiental e de segurança.
Por outro lado, quando a atividade é desenvolvida por um estabelecimento pequeno, como um varejo de bairro, a empresa pode se utilizar de outro Cnae, como o “47.29-6/99 — Comércio varejista de produtos alimentícios em geral ou especializado em produtos alimentícios não especificados anteriormente”, ou ainda o “47.89-0/99 — Comércio varejista de outros produtos não especificados anteriormente”, os quais podem ser classificados como de baixo risco, ensejando dispensa de licenciamento, nos termos do artigo 3º da Resolução CGSIM nº 51/2019.
Como se percebe, a complexidade logística da operação influencia diretamente na classificação de risco. Um supermercado que opera em uma área superior a mil m², com 50 funcionários, depósito próprio e atendimento em horário estendido será submetido a exigências maiores do que uma pequena mercearia de bairro, como, por exemplo, Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros (AVCB), licenciamento sanitário com inspeção in loco e, em alguns casos, licenciamento ambiental, porque não é classificado como de baixo risco.
Em outras palavras, embora o critério da LLE seja formalmente o risco da atividade, na prática a definição do Cnae reflete o porte da empresa, sua escala operacional e estrutura. Assim, mesmo em atividades similares, empresas maiores são enquadradas em códigos de maior risco. Isso significa que, muitas vezes, a distinção entre dois códigos Cnaes, ainda que em atividades similares (varejo de alimentos), em tese decorre do risco da atividade econômica, mas, de fato, também considera o porte.
Em consequência, a Resolução CGSIM nº 51/2019, embora não vincule diretamente risco da atividade econômica e porte empresarial, impõe uma vinculação indireta e sistêmica entre eles, na medida em que o próprio Cnae utilizado por uma empresa já reflete um modelo de operação presumido, com certo porte, estrutura física e grau de risco.
Sob a perspectiva da fiscalização feita pelo Procon-SP, exclusivamente de normas consumeristas, em sua maioria relacionadas às condições de oferta de produtos e serviços, foi equivocada a vinculação do sistema de dupla visita aos critérios de risco fixados com base na resolução que utiliza o critério do Cnae.
Ao condicionar a dupla visita a esse critério, a Lei estadual nº 18.175 de 2025 restringiu seu alcance às atividades econômicas de baixo risco, assim entendidas as empresas de menor complexidade logística e operacional, ou seja, às microempresas e às empresas de pequeno porte, as quais, ainda que desenvolvam as mesmas atividades das empresas de médio e grande porte, conseguem obter um Cnae de menor risco (por terem uma operação menos estruturada).
No entanto, sob a perspectiva das relações de consumo, não há qualquer diferença efetiva no risco decorrente da compra de um saco de 1 quilo de arroz em uma mercearia e em um hipermercado. Se a própria LLE deixou de considerar o porte da empresa como critério para realização da dupla visita fiscalizatória, não poderia sua regulação, principalmente na seara do consumidor, por via indireta, retomar esse conceito.
Ambiente hostil ao investimento
A Lei da Dupla Visita Paulista nem bem entrou em vigor e já precisa ser alterada. Na prática, não mudou em absolutamente nada a vida do Procon-SP e nem das médias e grandes empresas, as quais continuam penalizadas por multas milionárias e desnecessárias aplicadas na primeira visita da fiscalização, contrariando o espírito da lei, que era o de privilegiar a orientação, educação e prevenção do fornecedor, em detrimento da punição como prioridade. Muito menos a vida do micro e pequeno empresário que há mais de uma década e meia já tinha esse direito assegurado pela LC 123.
A consequência prática é a manutenção de um ambiente regulatório hostil ao investimento, que penaliza justamente quem possui maior capacidade de geração de emprego, renda e arrecadação tributária. Trata-se, portanto, de um normativo que esvazia a efetividade da política de simplificação e fomento econômico desenhada pelo legislador federal.
Esse cenário impõe a revisão urgente da Lei 18.175/2025 para que o critério de dupla visita seja, de fato, guiado pela periculosidade inerente à atividade, independentemente do tamanho do empreendimento. O governo paulista deve regulamentar parâmetros de risco mais precisos, assegurando tratamento isonômico e estimulando a conformidade voluntária. À luz dos princípios da livre iniciativa e da defesa do consumidor, equilibrar orientação e punição é medida que promove um ambiente de negócios mais justo e competitivo. Só assim se cumprirá o espírito modernizador da Lei de Liberdade Econômica. No aqui caso estudado, apresentou-se apenas mais uma redundância normativa.
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