Controle da ordenação legítima de prioridades no ciclo orçamentário

Na seara orçamentária, nenhum debate é mais premente e estrutural para a sociedade do que saber o que é ordenar, de forma legítima, prioridades. Trata-se do esforço de identificar o que vem em primeiro lugar e o que pode esperar, situando o lugar de cada qual na fila. Ordenar prioridades é reconhecer que o Estado, em todos os níveis da federação, não consegue atender a tudo o que a sociedade demanda que ele resolva, de uma vez só e de uma vez por todas.

É preciso que o poder público administre as demandas sociais ao longo do tempo, ordenando-as em uma sequência tecnicamente racional e politicamente pactuada. Tal fila, por sua vez, reclama que seja feito um prévio diagnóstico dos problemas, para entendê-los e maturá-los. Daí decorre que o ponto inicial do desafio de ordenar legitimamente prioridades reside no planejamento. Planejar é antecipar racionalmente o futuro, buscando superar os problemas acumulados ao longo do tempo. Para conceber rotas aprimoradas de futuro, é preciso conhecer exaustivamente a realidade antecedente e diagnosticar a existência dos problemas, mesmo sabendo que o Estado não vai conseguir resolvê-los em sua totalidade, de uma só vez e em de uma vez por todas.

Todo bom planejamento tem como ponto de partida o diagnóstico, ou seja, o levantamento ostensivo dos vários desafios que a realidade traz, respeitadas as competências federativas de cada ente político.

Se fazemos um levantamento minudente de problemas e o elenco de desafios é mais abrangente do que a nossa própria capacidade de os resolver, o momento subsequente ao diagnóstico passa exatamente pela definição de quais desses impasses serão enfrentados e potencialmente resolvidos a cada tempo, a cada momento.

O diagnóstico é o ponto de partida, mas não é o ponto de chegada. Muito embora até haja um elenco relativamente amplo de dados empíricos coletados para fins de diagnóstico, falta-nos capacidade de enfrentar a perspectiva de que é impossível resolver tudo, para todos e de uma vez só. Eis a razão pela qual é preciso ordenar prioridades em face da própria gestão da escassez.

Ordenar prioridades é escolher o que vem primeiro não só em volume de recursos, mas também em uma perspectiva temporal. São igualmente importantes o tempo da execução orçamentária e a quantidade de dinheiro que o Estado disponibiliza para uma determinada política pública.

Nesse aspecto, em especial, devemos ter consciência de que adiar é uma forma de ajustar. Isso fica claro, por exemplo, quando se permite formar fila de espera em programas sociais; quando se gera passivo judicializado de uma política pública; quando se deixa acumular estoque de precatórios; quando não se regulamenta obrigação de fazer do Estado, em omissão quanto aos parâmetros objetivos de implementação de um direito; entre outras formas de postergar a consecução de despesas governamentais.

Fila de espera, falta de regulamentação, passivo judicializado e precatórios são exemplos de como a execução orçamentária consegue — de forma falseada e potencialmente abusiva — inverter fiscalmente as prioridades eleitas constitucionalmente. Aludida inversão traz consigo o elevado risco de captura do ciclo orçamentário: se as prioridades legais e constitucionais são preteridas, é sempre possível passar à frente das demais despesas o interesse de curto prazo eleitoral do governante de ocasião e do seu grupo de apoio político e econômico.

Spacca

Daí se explica porque o esforço de fixar o lugar de cada demanda na ordem de prioridades alocativas do Estado é absolutamente nuclear para conferir racionalidade técnica e legitimidade política ao orçamento público.

Após o diagnóstico dos problemas e a fixação da ordem em que eles serão enfrentados em consonância com o planejamento setorial das políticas públicas, chegamos à terceira etapa desse processo de maturação do ciclo orçamentário: o prognóstico. Nesse momento, são cotejadas e avaliadas possíveis soluções para cada qual dos problemas.

O prognóstico é a etapa em que o governo deve testar atentamente se uma parceria público-privada, por exemplo, seria alternativa mais adequada (ou não) do que a execução direta em determinada consecução de serviço público. Noutro exemplo, cabe contrastar se o repasse de recursos públicos mediante contrato de gestão é melhor (ou não) do que a execução direta da política pública de saúde, diante dos indicadores e circunstâncias de cada realidade avaliada.

Assim se perfazem os três passos em que devem se desenrolar nossas escolhas coletivas. O diagnóstico nos dá o levantamento ostensivo de problemas e nos permite compreender a realidade. De posse desse primeiro passo, devemos eleger qual demanda social vem em primeiro lugar e qual deve esperar, ou seja, é preciso definir claramente o lugar de cada qual das pautas de atuação governamental na fila das prioridades alocativas do Estado. Por fim, devemos testar soluções para que as demandas eleitas como prioritárias sejam submetidas ao processo de maturação acerca das várias alternativas de enfrentamento dos problemas a elas correspondentes.

Em todas essas três etapas de concepção governamental acerca do que precisa ser feito, o planejamento setorial da política pública deveria coesamente dialogar com o planejamento orçamentário.

Desse modo, precisamos fortalecer o plano plurianual (PPA), mas não apenas ele. Precisamos resgatar a intrínseca correlação substantiva entre os planos orçamentários quadrienais, de um lado, e as peças de planejamento setorial nas mais diversas políticas públicas, de outro.

É oportuno lembrar que a essência do PPA reside nos programas de duração continuada, porque ali é que estão densificados fiscalmente os serviços públicos essenciais que devem ser mantidos ao longo do tempo, independentemente do governo que entrar ou sair.

Os programas de duração continuada do PPA correspondem, na seara orçamentário-financeira, ao núcleo constitucional que buscamos definir como “mínimo existencial”. Tal garantia intertemporal também pode ser associada, no Direito Administrativo, ao princípio da continuidade dos serviços públicos. Para o Direito Financeiro, portanto, os programas de duração continuada identificam, em última instância, o tamanho constitucionalmente necessário do Estado. Trata-se de núcleo indisponível da ação estatal, que deve ser financiado até mesmo por meio de dívida pública.

Esse horizonte de essencialidade fiscal delimita o tamanho do Estado e fixa as despesas que não podem ser preteridas ou mitigadas ao longo do tempo. Trata-se, como já dito, da própria identidade constitucional mínima do que o orçamento público precisa contemplar e, por conseguinte, de limite material intransponível à pretensão de inibição da arrecadação tributária, como explicamos aqui.

A fixação dos programas de duração continuada do PPA como o locus onde podemos reconhecer o tamanho constitucionalmente necessário do Estado é reforçada todos os anos pela lei de diretrizes orçamentárias, em seu anexo de despesas não suscetíveis de contingenciamento. Aludido anexo arrola todas as despesas que correspondem normativamente a obrigações estatais e, como tal, não podem ser fiscalmente reduzidas ou limitadas, independentemente do comportamento da arrecadação estatal, o que implica, no limite, que seu financiamento deve ser assegurado até mesmo mediante dívida pública.

As despesas não contingenciáveis são prioritárias, porque devem ser executadas, ainda que haja frustração de receita, mesmo quando se verifique risco de descumprimento da meta de resultado primário e ainda que o PIB seja negativo em determinado exercício financeiro. No pior dos cenários, elas devem ser financiadas mediante dívida pública, daí porque é possível correlacioná-las com a noção de “mínimo existencial” no âmbito do Direito Financeiro. Por outro lado, o fato de que as despesas obrigatórias devem ser financiadas, se necessário, mediante endividamento não autoriza, de modo algum, o manejo abusivo da gestão da receita tributária, visando à sua redução indiscriminada e potencialmente danosa ao erário.

Tendo isso claro em mente, devemos impugnar a hipótese de determinado gestor público “furar a fila” de prioridades normativas durante a execução orçamentária, voluntariosamente inibindo a arrecadação tributária ou passando despesas discricionárias de curto prazo eleitoral, à frente de tais despesas obrigatórias não suscetíveis de contingenciamento ou dos programas de duração continuada do PPA.

É preciso questionar como fiscalmente ilegítima a opção de postergar tais gastos prioritários, sobretudo quando se verificar que houve alocação de recursos públicos, por exemplo, em festividades, shows e propaganda, obras novas (quando há diversas obras em andamento ou atrasadas sem suficiente custeio, na forma do artigo 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal), ou ainda, quando forem concedidas novas renúncias de receitas por prazo indeterminado e sem pleno atendimento aos requisitos exigidos pelo artigo 14, também da LC 101/2000.

Programas de duração continuada e despesas insuscetíveis de contingenciamento são as prioridades indiscutivelmente eleitas no bojo das leis do ciclo orçamentário. Não cabe frustrar a primazia alocativa que lhes ampara, por meio de filas de espera, omissões regulamentares, restos a pagar, passivos judicializados e precatórios, entre outras estratégias de inversão de prioridades ao longo da execução do orçamento.

É premente que passemos a impor, de forma ampla e ostensiva, o dever de aderência do executado em face do planejado, salvo motivação que objetivamente circunstancie os eventuais desvios de rota. Essa, aliás, é a dimensão conceitual do que foi inscrito no §10 do artigo 165 da Constituição de 1988, pela Emenda 100/2019, a pretexto de impositividade orçamentária.

Entre a teoria e a prática, porém, vai uma longa distância. Infelizmente, no Brasil, nós não temos tido capacidade de pautar a ação estatal, para além do curto prazo eleitoral dos agentes políticos de ocasião. Falta-nos o horizonte de médio e longo prazos.

Não obstante a dificuldade, urge impormos o ônus de motivação, caso o executado não seja aderente ao planejado, sobretudo à luz da impositividade orçamentária prevista no §10 do artigo 165 da CF/1988. A noção de orçamento impositivo já é adotada em vários países desenvolvidos e essencialmente diz respeito ao dever de motivar a distorção entre planejado e executado.

Para superarmos a equivocada tese de insindicabilidade absoluta da discricionariedade orçamentária, precisamos impugnar, de fato e de direito, a inversão de prioridades alocativas, que ocorre durante a execução orçamentária. A frágil sujeição da execução orçamentária ao sistema de freios e contrapesos deve ser refutada, resgatando o planejamento positivado em lei como o eixo de ordenação legítima de prioridades, até porque esse é o fio da meada que permitirá o exercício do controle sem ofensa ao princípio da separação de poderes.

Para fortalecer o controle é preciso situá-lo como um esforço pedagógico capaz de retroalimentar o próprio planejamento. Ou seja, controle adequado é aquele que é reflexivo e obriga o gestor a aprimorar a concepção da política pública na próxima etapa de planejamento, na medida em que aponta seus vazios assistenciais e inconsistências de prognóstico.

Essa é uma reflexão ainda mais oportuna e necessária porque estamos às vésperas do envio do projeto de lei de plano plurianual para o quadriênio 2026 a 2029 no âmbito dos municípios brasileiros. Em busca do aprimoramento dos PPAs municipais para o próximo ciclo e no intuito de tentar destravar a paralisia analítica imposta pela superposição de regras fiscais estéreis, venho, nesta coluna Contas à Vista, propor – para diálogo com todos os possíveis interessados – o seguinte roteiro de controle da ordenação legítima de prioridades no ciclo orçamentário:

1. Diagnóstico no ciclo orçamentário

1.1 Levantamento ativo da população a ser atendida nas hipóteses constitucionais e legais que imponham obrigações de fazer ao Estado e que, concomitantemente, configurem-se como direito subjetivo público;

1.2 Passivos judicializados, sobretudo aqueles que programaticamente imponham obrigações de fazer em caráter intertemporal;

1.3 Série histórica de recomendações e ressalvas das instâncias competentes de controle social, interno e externo no exame das contas dos exercícios anteriores;

1.4 Estágio de (des)cumprimento das metas inscritas nas peças de planejamento orçamentário e setorial (dever de monitoramento e ônus de motivar acerca do executado em face do planejado, na forma do art. 74, incisos I e II da CF/1988 e do artigo 75, III da Lei 4.320/1964)

2. Ordenação legítima de prioridades

2.1 Elenco de obrigações constitucionais e legais, a partir do anexo de despesas obrigatórias não suscetíveis de contingenciamento (artigo 9º, §2º da LRF, a exemplo do conteúdo da Seção I do Anexo III da LDO federal, Lei 15.080/2024, disponível em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2024/lei/Anexo/L15080-24-anexos.pdf );

2.2 Correlacionar as despesas obrigatórias não contingenciáveis da LDO aos respectivos programas de duração continuada do PPA vigente para fins de avaliação das oportunidades de aprimoramento, de modo a integrar ambos os eixos à luz da impositividade programática prevista no artigo 165, §10 da CF/1988).

3. Ciclo orçamentário aderente ao planejamento

3.1 Gestão da receita suficiente para o cumprimento tempestivo e pleno das prioridades orçamentárias que perfazem despesas obrigatórias não suscetíveis de contingenciamento e programas de duração continuada;

3.2 Controle da inibição da receita (a exemplo de prescrição de dívida ativa, renúncias fiscais etc.) e da assunção de despesas discricionárias que frustrem a ordenação de prioridades estabelecida no tópico anterior;

3.3 Inserção no Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO) de um anexo especificamente destinado à transparência ativa e ao monitoramento bimestral do estágio de execução dos programas de duração continuada que correspondam a despesas obrigatórias não contingenciáveis; bem como

3.4 Imposição do ônus de motivar o custo de oportunidade da execução orçamentária que frustra o cumprimento planejado das prioridades constitucionais e legais.

Enfim, fica o convite à interlocução. Retomarei o tema nas próximas colunas interagindo com eventuais respostas diretas e reações indiretas a essa agenda.