Entre promoção e proteção: publicidade de alimentos na ADI 7.788/DF

No último dia 26 de agosto, o STF (Supremo Tribunal Federal) fez audiência pública no âmbito da ADI 7.788/DF, proposta pela Associação Brasileira de Emissoras de Rádio e Televisão (Abert). A controvérsia recai sobre a constitucionalidade de três Resoluções de Diretoria Colegiada (RDCs) editadas pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa): a RDC nº 24/2010, que regulamenta a publicidade de alimentos; a RDC nº 96/2008, relativa à publicidade de medicamentos; e a RDC nº 23/2009, que alterou a RDC nº 96/2008 [1].

Convocada pelo ministro Cristiano Zanin, a audiência — voltada à discussão da regulação da publicidade de medicamentos e de alimentos considerados nocivos à saúde [2] — reuniu especialistas, pesquisadores, representantes de órgãos públicos, entidades da sociedade civil e organismos internacionais, contando com mais de 30 expositores. O ministro registrou que “a iniciativa representa uma oportunidade relevante para acolher manifestações diversas acerca da matéria, de interesse público, possibilitando a participação da sociedade no debate e a contribuição para a decisão a ser tomada pelo STF” [3].

A audiência pública também contou com a presença do subprocurador-geral da República, Luiz Augusto Santos Lima, representante do Ministério Público Federal (MPF), que apontou “a necessidade de impor limites à publicidade de alimentos nocivos, especialmente em relação ao público infantil, além de assegurar informações transparentes sobre medicamentos, diante dos elevados índices de automedicação no Brasil” [4].

Controvérsia constitucional sobre a regulação da publicidade

A Abert sustenta que a Anvisa teria invadido esfera reservada ao legislador, extrapolando suas competências ao editar resoluções que imporiam medidas restritivas e desproporcionais, à luz do artigo 220, § 3º, II, da Constituição (CF/88). Argumenta, ainda, que a publicidade está protegida pela liberdade de expressão e pela liberdade do exercício de atividades econômicas (artigo 170 da CF/88), de modo que eventuais restrições só poderiam ocorrer em caráter excepcional, inclusive quando se trate de produtos nocivos à saúde, e sempre mediante lei em sentido estrito.

Tal raciocínio, porém, desconsidera que as liberdades de expressão comercial e de iniciativa não são absolutas, sobretudo quando colidem com outros valores constitucionais, como a proteção da saúde, da vida e da dignidade da pessoa humana.

De outro lado, a Anvisa, a Advocacia-Geral da União (AGU), o Ministério da Saúde, o Ministério da Justiça e Segurança Pública (MJSP), além de especialistas e entidades civis e científicas — incluindo organizações de defesa do consumidor — sustentam a constitucionalidade das normas. Para esses atores, a agência apenas deu efetividade a mandamentos constitucionais e legais, notadamente ao dever estatal de garantir medidas que visem à redução de riscos de doenças e de outros agravos à saúde (artigo 196 da CF/88).

Fundamentos constitucionais e infraconstitucionais da regulação

A Constituição confere ampla base para a proteção do consumidor e da saúde da população. O artigo 5º, XXXII, prevê, como direito e garantia fundamental, o dever do Estado de promover a defesa do consumidor; o artigo 6º elenca educação, saúde e alimentação como direitos sociais; o artigo 196 impõe ao Estado a adoção de políticas destinadas à redução de riscos de doenças e de outros agravos; e o artigo 170, V, estabelece a defesa do consumidor como princípio da ordem econômica.

No plano infraconstitucional, o Código de Defesa do Consumidor (CDC), Lei nº 8.078/1990, representa estatuto paradigmático da proteção do consumidor no Brasil. O artigo 6º, III, assegura o direito básico à informação adequada e clara — informação que não se limita à especificação correta de quantidade, características, composição e qualidade, mas deve abranger também os riscos que o produto ou serviço apresente. O artigo 9º reforça esse dever ao impor ao fornecedor a obrigação de alertar, de modo adequado e ostensivo, sobre a nocividade do produto à saúde e à segurança do consumidor. O artigo 31 dispõe que a oferta e a apresentação de produtos devem trazer informações corretas, claras, precisas e ostensivas, inclusive quanto à existência de riscos.

A competência da Anvisa para disciplinar a matéria ampara-se, ainda, na Lei nº 9.782/1999, cujo artigo 8º lhe atribui a responsabilidade de regulamentar, controlar e fiscalizar produtos e serviços que envolvam risco à saúde pública, incluídos os alimentos. O Sistema Único de Saúde (SUS), por sua vez, deve executar ações de vigilância sanitária e epidemiológica (artigo 200, II, da CF/88; artigo 6º, I, “a” e “b”, da Lei nº 8.080/1990). A vigilância sanitária, nos termos do artigo 6º, § 1º, I e II, da Lei nº 8.080/1990, compreende o controle de bens de consumo que se relacionem com a saúde, em todas as etapas, da produção ao uso, bem como da prestação de serviços correlatos.

Portanto, integra a atuação regular da vigilância sanitária disciplinar a forma como os alimentos são apresentados ao público. Longe de extrapolar suas atribuições, a Anvisa cumpriu seu dever constitucional e legal ao editar a RDC nº 24/2010.

Publicidade informativa como dever jurídico

O CDC não classifica formalmente modalidades de publicidade além da enganosa e da abusiva, mas determina que toda oferta e apresentação de produtos e serviços seja clara, correta, precisa, ostensiva e em língua portuguesa.

A publicidade não pode ser compreendida apenas como instrumento de estímulo ao consumo: deve cumprir também papel jurídico e social relevante, atuando como canal de informação, em consonância com os princípios da transparência e da boa-fé objetiva. É conveniente ao fornecedor de alimentos destacar apenas qualidades do seu produto e despertar desejo de compra. No entanto, a Constituição e o CDC exigem mais: a informação deve abranger os riscos associados à ingestão, pois só assim o consumidor dispõe de elementos concretos para exercer sua liberdade de escolha. Negar ou omitir tais informações compromete a autonomia de vontade e viola o equilíbrio da relação de consumo.

Dessa diretriz decorre a compreensão de publicidade informativa: modalidade de comunicação que, além de promover marcas, produtos ou serviços, cumpre papel pedagógico e preventivo, assegurando ao consumidor conhecimento sobre riscos e consequências de seu consumo. Constitui expressão do dever contínuo de informar, presente em todas as fases da relação consumerista, inclusive no momento da oferta e da apresentação.

A RDC nº 24/2010 insere-se nesse contexto: não inviabiliza a publicidade, mas assegura que ela seja exercida em conformidade com sua função legal de informar e proteger o consumidor. A noção de “publicidade informativa” reafirma a legitimidade da norma impugnada na ADI 7.788/DF, ao compatibilizar a liberdade de comunicação mercadológica com os direitos à saúde, à segurança, à informação e à dignidade.

Desafio sanitário e a vulnerabilidade informacional

O Brasil enfrenta grave crise de doenças crônicas não transmissíveis (DCNTs), associadas, em grande parte, a padrões alimentares inadequados. O segundo volume da Pesquisa Nacional de Saúde (PNS) 2019, divulgada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), indica que a proporção de adultos obesos mais que dobrou em 17 anos, passando de 12,2% (2002–2003) para 26,8% (2019), enquanto o excesso de peso evoluiu de 43,3% para 61,7% no mesmo período [5].

O cenário se agrava diante da vulnerabilidade informacional da população. O Indicador de Alfabetismo Funcional (Inaf, 2025) revelou que 29% dos brasileiros entre 15 e 64 anos são considerados analfabetos funcionais, não compreendendo adequadamente informações escritas simples, o que lhes impõe uma limitação real em suas práticas sociais [6]. Isso significa que milhões de consumidores não conseguem interpretar rótulos de alimentos ou tabelas nutricionais, tampouco captar as sutilezas presentes em publicidades.

Nesse contexto, as informações obrigatórias delineadas na RDC nº 24/2010 cumprem papel pedagógico essencial, em consonância com o princípio da educação para o consumo (artigo 4º, IV, do CDC). Elas não substituem a rotulagem nutricional de alimentos embalados: complementam-na, garantindo que a informação sobre riscos seja transmitida de forma clara, acessível e abrangente. Negar essa publicidade informativa é negar cidadania a milhões de brasileiros em situação de vulnerabilidade agravada.

Considerações finais

A controvérsia posta em julgamento não se limita à constitucionalidade formal das resoluções da Anvisa. Trata-se de decidir se a publicidade de alimentos deve, de fato, cumprir seu papel de compatibilizar a comunicação mercadológica com a proteção da saúde, da informação e da dignidade do consumidor.

A liberdade de expressão comercial e a livre iniciativa permanecem asseguradas, mas não são absolutas: encontram limites quando confrontadas com valores constitucionais como a defesa do consumidor e a redução de riscos à saúde. A RDC nº 24/2010, nesse cenário, não cerceia a publicidade. Ao contrário, assegura que a comunicação mercadológica não se converta em instrumento de ocultação de riscos, mas em verdadeira expressão do dever de informar.

Num país marcado por altas taxas de excesso de peso, obesidade e analfabetismo funcional, negar ao consumidor informações claras e acessíveis sobre os riscos de determinados alimentos é, em última instância, negar-lhe cidadania e autonomia. A regulação da publicidade, portanto, não é entrave à atividade econômica, mas condição para que o mercado de consumo se desenvolva em bases transparentes, equilibradas e socialmente responsáveis.

Ao Supremo Tribunal Federal caberá, no julgamento da ADI 7.788/DF, não apenas decidir sobre a constitucionalidade de normas regulatórias, mas reafirmar que os direitos fundamentais de proteção do consumidor e de preservação da saúde pública são valores inafastáveis, que, nesta discussão concreta, prevalecem sobre a própria lógica da comunicação comercial na ordem constitucional brasileira.

[1] Essa discussão foi apresentada previamente em: BARBOSA, Fernanda Nunes; MAGALHÃES, Simone M. S. Publicidades de alimentos e medicamentos sob o olhar do STF. Consultor Jurídico, Coluna Garantias do Consumo. São Paulo: 20 ago. 2025. Disponível aqui.

[2] SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Especialistas apresentam ao STF pontos de vista sobre regulação de publicidade de medicamentos e alimentos nocivos à saúde. Disponível aqui.

[3] SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Ministro Cristiano Zanin conduz audiência pública sobre publicidade de medicamentos e alimentos considerados nocivos à saúde. Disponível aqui.

[4] Idem.

[5] Pesquisa Nacional de Saúde: Um em cada quatro adultos do país estava obeso em 2019. Agência IBGE Notícias. Disponível aqui.

[6] Indicador de Alfabetismo Funcional – Inaf 2025. Disponível aqui.