O Tribunal de Contas da União ocupa papel central no arranjo institucional brasileiro. Cabe-lhe o exercício do controle externo das finanças públicas, mas também a definição de parâmetros que influenciam diretamente políticas públicas, contratos administrativos e escolhas governamentais.
Nesse contexto, uma questão recorrente é a relação entre o julgador e a área técnica. Seria o ministro do TCU obrigado a seguir fielmente a instrução dos auditores? A jurisprudência responde de forma negativa. A instrução é opinativa, não vinculante. A decisão é prerrogativa do relator e do colegiado, expressão da independência que a Constituição lhe confere.
O julgamento do TCU não deve ser reduzido a um exercício tecnocrático, mas compreendido como um processo de expansão de liberdades. Assim como defende Amartya Sen, a independência decisória exige mais do que relatórios técnicos: demanda interpretação, ponderação e compromisso democrático (SEN, 2010).
O caráter opinativo da instrução técnica
O TCU já consolidou que a instrução técnica não vincula o relator. Em diversos julgados da corte, firmou-se que relatórios de auditoria funcionam como instrumentos de esclarecimento, mas não determinam o teor dos votos (Brasil, 2007). No Acórdão nº 2.622/2015-Plenário, registrou-se que o relator pode divergir tanto da área técnica quanto do Ministério Público junto ao TCU, desde que apresente fundamentação.
Esse entendimento se conecta a debates mais amplos sobre burocracia e poder no Estado. Weber (1999) já alertava que a burocracia, embora essencial à racionalidade administrativa, pode se tornar um fim em si mesma, levando à hipertrofia técnica em detrimento da legitimidade política.
No Brasil, a doutrina também indica que a deferência excessiva a pareceres técnicos tende a esvaziar a dimensão democrática do controle, convertendo-o em ato meramente burocrático (Bresser-Pereira, 2018).
Assim, o diálogo institucional pressupõe que a técnica seja considerada, mas não absoluta, mantendo espaço para que valores constitucionais e escolhas políticas legítimas orientem o julgamento (Barcellos, 2017).
A independência do julgador como garantia democrática
A Constituição de 1988 não reduziu o TCU a um órgão burocrático. Conferiu-lhe a função de julgar contas e aplicar sanções, com autonomia frente aos demais poderes (artigo 71, CF/88). Esse desenho constitucional impede que o tribunal seja apenas uma instância homologatória de pareceres técnicos.
Marcela Bocayuva, advogada
Em julgamentos recentes, o TCU reforçou esse entendimento. O Acórdão nº 1.771/2019-Plenário destacou que o julgamento não se esgota na dimensão técnica, devendo integrar fatores jurídicos, institucionais e de interesse público (Brasil, 2019). Já o Acórdão nº 2.331/2022-Plenário explicitou que o relator pode adotar, rejeitar ou adaptar as análises técnicas, desde que fundamente (Brasil, 2022). Mais recentemente, o Acórdão nº 894/2025-Plenário reiterou que nem a instrução técnica nem o parecer ministerial vinculam o relator, que deve formar convicção própria a partir da totalidade do processo (Brasil, 2025).
Essa independência protege a corte contra o risco de “tecnocratização” e reafirma a legitimidade democrática de suas deliberações, em consonância com a doutrina que defende o equilíbrio entre técnica e democracia no Estado contemporâneo (Di Pietro, 2023).
Liberdade decisória como parâmetro de controle
Amartya Sen, em Desenvolvimento como liberdade, sustenta que o verdadeiro progresso não está apenas na eficiência econômica, mas na expansão das liberdades substantivas das pessoas. Para ele, a técnica é meio, não fim. O objetivo é ampliar a capacidade de escolha, fortalecer a democracia e criar condições para que cada indivíduo participe de forma plena da vida social (Sen, 2010).
Aplicar essa lógica ao controle revela que a decisão do TCU deve ir além da técnica. Se o desenvolvimento requer liberdade, o controle também deve ser lido como instrumento de ampliação de capacidades institucionais.
Ao não se submeter mecanicamente ao relatório técnico, o ministro reafirma que a função do tribunal é promover accountability com base em critérios jurídicos e constitucionais, e não apenas reproduzir pareceres administrativos.
Assim, a independência decisória atua como garantia de que o controle externo não se tornará um ritual fechado de especialistas, mas um processo aberto, capaz de integrar técnica, direito e valores democráticos (Marques Neto, 2022).
Implicações práticas
A independência do julgador gera efeitos relevantes para o Estado e para a sociedade:
– Segurança jurídica: evita que relatórios técnicos sejam tratados como normas absolutas, preservando espaço para interpretação e ponderação.
– Controle democrático: reforça que a técnica é um insumo, mas a decisão é jurídica, legitimada pela Constituição.
– Expansão de liberdades: ao decidir de forma independente, o TCU promove accountability que fortalece a cidadania e garante transparência.
Como lembra Sen (2010), não basta eficiência técnica: é preciso garantir que as instituições ampliem as possibilidades de escolha e participação. O TCU, ao preservar sua independência decisória, contribui diretamente para esse objetivo.
Conclusão
O julgamento no TCU é mais do que a validação de relatórios. É ato de ponderação, interpretação e decisão, que não pode ser reduzido a um tecnicismo. A jurisprudência da corte demonstra que a instrução técnica é opinativa, não vinculante, e que a última palavra pertence ao relator e ao colegiado.
À luz de Amartya Sen, isso significa reconhecer que o controle é também uma forma de liberdade. Ao não se vincular cegamente à área técnica, o TCU reafirma seu papel como instituição que expande as capacidades democráticas do Estado, garantindo que o controle sirva ao interesse público em sua dimensão mais ampla.
Ao decidir com independência, o TCU transforma o controle em instrumento de desenvolvimento democrático.
Referências
BARCELLOS, Ana Paula de. A eficácia jurídica dos princípios constitucionais. Rio de Janeiro: Renovar, 2017.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1.862/2007 – Plenário. Brasília: TCU, 2007. Disponível em: <https://pesquisa.apps.tcu.gov.br>. Acesso em: 10 set. 2025.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 2.622/2015 – Plenário. Brasília: TCU, 2015. Disponível em: <https://pesquisa.apps.tcu.gov.br>. Acesso em: 10 set. 2025.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1.771/2019 – Plenário. Brasília: TCU, 2019. Disponível em: <https://pesquisa.apps.tcu.gov.br>. Acesso em: 10 set. 2025.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 2.331/2022 – Plenário. Brasília: TCU, 2022. Disponível em: <https://pesquisa.apps.tcu.gov.br>. Acesso em: 10 set. 2025.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 894/2025 – Plenário. Brasília: TCU, 2025. Disponível em: <https://pesquisa.apps.tcu.gov.br>. Acesso em: 10 set. 2025.
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. A construção política do Brasil: sociedade, economia e Estado desde a Independência. 3. ed. São Paulo: Editora 34, 2018.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 36. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2023.
MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. O controle das políticas públicas. São Paulo: Malheiros, 2022.
SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Companhia das Letras, 2010.
WEBER, Max. Economia e sociedade. Brasília: Editora UnB, 1999.
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