Em 3 de setembro deste ano, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo cautelarmente determinou “à Secretaria de Estado da Educação que se digne, na esfera de competência própria, a suspender imediatamente o andamento dos processos seletivos instaurados para contratações de pessoal relacionadas ao Programa Escola Cívico-Militar, no estado em que se encontram, abstendo-se de publicar novos editais, efetivar novos chamamentos ou implementar atividades do Programa ainda não iniciadas, até ulterior deliberação” da Corte Paulista de Contas, tal como se pode ler aqui.
Aludida medida cautelar foi deferida em representação constante do processo eletrônico TC-015913.989.25-7, tendo sido relatada pelo eminente conselheiro Renato Martins Costa. Na medida em que a matéria de fundo constitucional aguarda decisão do Supremo Tribunal Federal nos autos das Ações Diretas de Inconstitucionalidade 7.662 e 7.675, as linhas nucleares de reflexão do tema no âmbito do sistema de controle externo circunscreveram-se, basicamente, a:
1) balizas administrativas para eventual contratação dos monitores militares e
2) freios orçamentário-financeiros sobre como serão pagos tais agentes públicos, dado o risco de que haja desvio dos recursos vinculados à política pública de educação para finalidades não contempladas pela legislação de regência.
Hoje venho, nesta coluna, buscar contribuir para adensar o debate deste último tópico, em diálogo como o seguinte excerto do voto condutor da decisão do TCE-SP:
“sob o ponto de vista do processamento da despesa pública, há de ser demonstrada a absoluta aderência ao plano orçamentário de cada exercício, sobretudo em virtude das implicações da Lei de Responsabilidade Fiscal, bem como de eventual apropriação das despesas decorrentes ao contexto do art. 212 da Constituição Federal.”
A controvérsia é relevante e tem sido recorrentemente levada à apreciação dos sistemas de controle judicial e externo. Vale lembrar que, em 13 de agosto deste ano, o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais já havia cautelarmente paralisado a expansão da “Política Educacional Gestão Compartilhada: Escolas Cívico-Militares” do governo estadual mineiro.
O precedente do TCE-MG ocorreu nos autos da Representação nº 1.192.308, na qual o Conselheiro em exercício Adonias Monteiro, conforme noticiado aqui, motivou a paralisação pela ausência de lei estadual que amparasse o programa, violação aos instrumentos orçamentários vigentes e risco de iminente retomada das consultas públicas para novas adesões de escolas ao programa das escolas cívico-militares.
Monitor militar não é despesa elegível como manutenção e desenvolvimento do ensino para fins do artigo 70 da LDB
Sem desconhecer as demais impugnações ao modelo, que aqui não serão exploradas, tenho sustentado, institucional e academicamente, que eventuais honorários de monitores militares em escolas cívico-militares não podem ser computados nos recursos vinculados à educação. Isso porque pagamento a monitores militares não é despesa elegível como manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE), seja para os fins do artigo 212 (piso constitucional em educação), seja para os fins do artigo 212-A (Fundeb), ambos os dispositivos da Constituição.
Como busco elucidar ao longo deste texto, uma leitura íntegra e sistemática dos artigos 70 e 71 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) contrapõe-se ao objetivo usualmente atribuído ao arranjo das escolas cívico-militares e, em especial, dos monitores militares que conduzem o eixo central do modelo.
A primeira vez que pude explorar o tema foi no caso concreto do Edital de Chamamento Público nº 01/2023, publicado pela Prefeitura Municipal de Santa Fé do Sul, objetivando selecionar Organização da Sociedade Civil (OSC) para implementação do Programa Cívico-Militar, como se pode ler aqui aqui.
Também tive a oportunidade de participar como expositora da audiência pública convocada pelo ministro Gilmar Mendes nos autos das ADIs 7.662 e 7.675, para debater a conformidade constitucional do regime jurídico das escolas cívico-militares no estado de São Paulo no âmbito do STF, como se pode ver no vídeo disponível aqui e na notícia disponível aqui.
Academicamente, Fabrício Motta e eu suscitamos que nenhum gasto da função segurança pública pode ser custeado com os recursos educacionais, em artigo nesta ConJur:
“O enquadramento dos gastos merece o mesmo enfoque quando se trata do Programa Nacional das Escolas Cívico-Militares (Pecim) — Decreto nº 10.004/2019. Os militares que atuam nas escolas cívico-militares não são considerados, para todos os fins, como profissionais da educação básica, nos termos do artigo 24 do Decreto. Desta forma, os gastos com militares inativos que atuam como monitores do modelo de escolas cívico-militares não podem ser computados como despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino, sob pena de glosa do cômputo ilícito diante do desvio dos recursos vinculados à estritamente educação.
A LDB é suficientemente clara em vedar, em seu artigo 71, o cômputo como “manutenção e desenvolvimento do ensino” de quaisquer gastos de natureza suplementar que tenham correlação com outras políticas públicas, ainda que esses, direta ou indiretamente, possam vir a beneficiar a rede escolar. Exemplificam tal vedação os incisos II, IV e V do citado dispositivo da LDB: gastos assistenciais, sanitários ou com obras de infraestrutura não podem ser financiados com os recursos educacionais, mesmo quando aproveitam à comunidade escolar. A LDB é tão rigorosa quanto ao destino dos recursos vinculados ao setor que também proibiu o cômputo da remuneração de profissionais da educação, quando esses estiverem “em desvio de função ou em atividade alheia à manutenção e desenvolvimento do ensino” (artigo 71, VI).
Diante da existência de estrutura estatal vocacionada, com dotações e próprias e até um fundo específico para a segurança pública, soa irônica, quando não paradoxal a pretensão de empreender volumosos gastos, manejando os escassos recursos vinculados à educação, para promover a segurança das escolas, quando se verifica um elevado estágio de inadimplemento das metas e estratégias do Plano Nacional de Educação (Lei nº 13.005, de 25 de junho de 2014). É evidente o desvio de finalidade, o que é agravado pela circunstância de inúmeros entes políticos terem deixado de aplicar os recursos vinculados à educação durante a pandemia, enquanto os educandos das suas redes públicas sofreram retrocessos consideráveis na aprendizagem, dada a baixa qualidade do ensino remoto que receberam.”
Vale lembrar que o modelo das escolas cívico-militares no Brasil somente é atraente para governadores e prefeitos, se a remuneração de monitores militares (que são, em regra, agentes oriundos das forças de segurança já aposentados) puder correr à conta dos recursos vinculados à política pública de educação. Todavia, é preciso afirmar e reafirmar quantas vezes for necessário que tal hipótese se configura tanto como desvio de finalidade, quanto como afronta às normas constitucionais e legais vigentes.
A Lei nº 9.394/1996 (LDB), em seus artigos 70 e 71, define claramente quais despesas são consideradas como manutenção e desenvolvimento do ensino e quais são vedadas nessa categoria. Embora não haja vedação expressa e nominal aos gastos com segurança ou vigilância no texto da LDB, o pagamento de agentes de segurança ou militares não constitui despesa educacional, pois essas atividades não integram a função pedagógica, nem administrativa da educação pública.
Desvio de finalidade e inversão de prioridades
Onde o modelo tem sido implementado, os monitores militares contratados para atuar em escolas cívico-militares controversamente exercem atividades de disciplina, controle e ordem, típicas de funções de segurança pública e não relacionadas diretamente ao processo de ensino-aprendizagem. Dessa forma, eles não podem ser considerados profissionais da educação na acepção legal, conforme previsto no artigo 61 da LDB.
A utilização de recursos vinculados à educação para remunerar esses agentes deturpa a finalidade do regime constitucional de proteção do financiamento educacional, uma vez que essas despesas não atendem à natureza de MDE. Tal entendimento está em consonância com o inciso VI do artigo 71 da LDB, que veda até mesmo a contabilização como despesa de educação a remuneração de profissionais da educação quando em desvio de função ou atividade não vinculada ao ensino.
Nem se diga que os monitores militares poderiam ser contabilizados fora da subvinculação de 70% dos recursos do Fundeb, a que se refere o artigo 26 da Lei nº 14.113/2020. Isso porque, cabe repetir, tais profissionais não exercem qualquer atividade materialmente aderente ao conceito de manutenção e desenvolvimento do ensino, na forma dos já citados artigos 70 e 71 da LDB. Tal filtro fica claro quando se avalia que o pagamento de monitores militares é incapaz de resguardar o cumprimento de quaisquer das metas e estratégias do PNE.
Soa dramático, aliás, o fato de que, na maioria dos entes políticos onde o modelo das escolas cívico-militares tem sido implementado, há altos índices de inadimplemento das metas e estratégias do Plano Nacional de Educação (descumprindo o artigo 214 da CF/1988 e o artigo 10 da Lei 13.005/2014).
Além disso, há a iniquidade de que tais escolas militarizadas recebem proporcionalmente mais recursos em termos per capita que as demais escolas públicas das redes municipal e estadual de ensino. Na maioria das vezes, os monitores militares recebem remuneração maior do que os salários pagos aos próprios professores, como se pode ler aqui e aqui.
Tamanha inversão de prioridades e tão considerável risco de desvio de finalidade contrastam com o que aduz a Constituição, em seus artigos 6º e 205. Para alcançar o desiderato constitucional de uma educação pública de excelência e com equidade para todos, foram estabelecidas 20 metas para o decênio regido pelo PNE, visando, principalmente, à valorização dos professores, à universalização do acesso à educação, à diminuição da evasão escolar e à elevação da qualidade da educação básica ofertada, regulamentando-se as obrigações previstas nos comandos constitucionais dos artigos 206, 208, 212 e 214, todos da Carta Magna.
Nesse sentido, a Estratégia 18.1 do PNE objetiva à valorização dos profissionais da educação, sendo que o ingresso desses profissionais deve se dar por concurso público de provas e títulos, observando-se o limite do quadro de não efetivos de 10% do total de profissionais do magistério, em estrita consonância com o inciso V do artigo 206 da CF/88. Absorver monitores militares, mediante designação de policiais militares da reserva, e remunerá-los em patamar superior aos próprios professores é indício de uma estrutural falência educacional, notadamente nos entes políticos em que sequer o piso remuneratório docente é respeitado. Tal arranjo tende a frustrar não só regras relativas à valorização efetiva do magistério em carreiras de cargos efetivos, mas também compromete as balizas concernentes ao limite de despesa de pessoal e ao próprio concurso público.
O pagamento de monitores militares com os recursos vinculados à educação configura-se, a bem da verdade, como evidência de oferta irregular do ensino a que se refere o artigo 208, inciso I e § 2º da Constituição, sobretudo, quando são contrastadas tais despesas com o concomitante comprometimento das metas e estratégias do PNE. Trata-se, por sinal, de afronta literal ao artigo 214 da CF/1988 e ao artigo 10 do plano setorial da educação, que determinam que os recursos dos artigos 212 e 212-A da Constituição sejam substantivamente alocados de forma aderente às metas e estratégias do PNE.
Inexistindo previsão na LDB sobre o financiamento das escolas cívico-militares com recursos vinculados à política educacional e sendo essa uma competência privativa da União (artigo 22, inciso XXIV da CF/1988), não cabe ao legislador municipal e/ou estadual inovar em tal seara. Nesse sentido, revela-se inconstitucional, por exemplo, o artigo 17 da Lei Complementar Paulista nº 1398/2024, segundo o qual “a implantação do Programa [de Escola Cívico-Militar] ocorrerá conforme a disponibilidade orçamentária e financeira do Estado, à conta das dotações orçamentárias próprias da Secretaria da Educação.”
Muitos são os conflitos superpostos e o debate sobre as escolas cívico-militares somente se estabilizará, quando o Supremo Tribunal Federal, enfim, fixar seu entendimento em sede de controle concentrado de constitucionalidade. Enquanto isso não se sucede, são bem-vindas e devem ser celebradas por sua extrema lucidez as recentes cautelares concedidas pelo TCE-MG e pelo TCE-SP, até porque os recursos vinculados à educação no Brasil não podem ser afastados da finalidade estrutural de aprimorar a base da sala de aula.
Ao fim e ao cabo, é preciso que os gestores de todos os níveis da federação se orientem pelo dever de cumprimento tempestivo e pleno das metas e estratégias do planejamento educacional, independentemente do formato de escola que, porventura venham a adotar no curto prazo dos seus respectivos mandatos eleitorais.
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