No último dia 16 de setembro, a Câmara dos Deputados aprovou, em dois turnos, proposta de Emenda Constitucional que, entre outras coisas, visava a retomar a necessidade de anuência da Casa legislativa para a instauração de processos criminais envolvendo parlamentares. Texto semelhante vigorou até 2001, quando a Emenda Constitucional nº 35/01 o revogou. Desta vez, a proposta, que ficou publicamente conhecida como PEC da Blindagem, também previa que a deliberação para licença em processos criminais fosse feita em votação secreta [1].
Se na Câmara o projeto foi aprovado sem grandes dificuldades, esse não foi o cenário no Senado. Antes mesmo da votação, mais da metade dos senadores já havia dado sinais contrários à proposta. O relator responsável pela PEC na Comissão de Constituição e Justiça, o [2] senador Alessandro Vieira (MDB-SE) acenou pela inconstitucionalidade da medida, declarou que “Quem vota a favor da PEC da Blindagem quer defender bandido” [3] e chegou a afirmar que já existiam votos suficientes para rejeitá-la. A previsão se confirmou em uma votação unânime na CCJ do Senado, que rejeitou a PEC com 24 votos.
A rejeição pelo Senado revela uma de suas funções mais importantes. Embora não tão discutida quanto a representação dos estados, função que lhe é atribuída pelo artigo 46 da CR/88, o Senado brasileiro também cumpre o papel de Casa moderadora e é essa função que ganhou relevância na discussão acerca da PEC da Blindagem.
O Brasil, mesmo antes importar o modelo federativo estadunidense após a Proclamação da República, já contava com duas Casas legislativas. Se no Império não cabia à Câmara Alta a representação de unidades federativas, ao Senado atribuía-se o papel de Casa moderadora e revisora. Este papel não foi abandonado junto com a forma unitária de Estado. Assim, com o novidadismo trazido pela Federação, em 1891, o Senado passou a acumular as funções de Casa sistemática (moderação) e de representação das unidades federativas.
Pires do Legislativo
Na classificação de Manoel Gonçalves Ferreira Filho, o bicameralismo brasileiro é moderador e federativo. Quando atua como moderador, o Senado exerce uma função de contrapeso. Nas palavras de James Madison, o senado é necessário para frear “(…) a tendência de todas as assembleias numerosas e únicas a ceder ao impulso de paixões súbitas e violentas (…)” [4]. Essa atribuição moderadora surge, sobretudo, a partir das regras de composição da segunda Casa. O critério etário, mandatos mais longos e eleições majoritárias desenham o Senado, permeável a políticos mais experientes, dificultando a distribuição das cadeiras senatoriais a políticos novatos.
Esse arranjo foi instituído propositalmente com intuito de consagrar certa compensação em relação à Câmara popular, promovendo ambiente propício para debate mais maduro e reflexivo. Por esse motivo, alguns chamarão o Senado de Casa conservadora. Contudo, não se trata de dizer que a Casa senatorial não está disposta à mudança, mas, sim, que seu desenho institucional foi propositalmente criado para promover espaço de reflexões menos acaloradas, revisando o debate com maturidade e parcimônia.
Nas palavras do primeiro presidente dos Estados Unidos, o desenho institucional do Senado, diferente da Câmara, contribui para que ele seja o pires do Poder Legislativo. Pires? Explico mencionando o diálogo entre Thomas Jefferson e George Washington:
“Ele [Thomas Jefferson] perguntou a Washington por que os constituintes criaram uma segunda Casa do Congresso, o Senado. Então Washington perguntou: ‘Por que você coloca a xícara de seu café em um pires?’ Jefferson respondeu: ‘Para resfriá-lo.’ ‘Mesma razão’, Washington respondeu, ‘nós derramamos legislação no pires do Senado para que ele a resfrie’” [5].
Felizmente, o Senado confirmou sua função enquanto “pires” na PEC da Blindagem, rejeitando o texto sem dificuldades logo na Comissão de Constituição e Justiça. A moderação feita pela nossa segunda Casa legislativa afastou a retomada do regime já experimentado pelo poder legislativo nacional, e que fora modificado em 2001.
Até 2001, a Constituição requeria a anuência da respectiva Casa para a instauração de processo penal contra deputados e senadores [6]. Após a EC 35/2001, facultou-se à Casa legislativa sobrestar esses processos. A regra, portanto, passou a ser o andamento de ações penais contra deputados e senadores.
No Brasil, o abandono desse modelo de autorização foi uma das mudanças mais relevantes por que passou a imunidade processual dos parlamentares. A redação original do texto de 1988 trazia a necessidade de licença da respectiva Casa legislativa nos casos de denúncia feita contra parlamentar. À época, até mesmo os crimes cometidos por parlamentar antes do mandato estavam sujeitos à manifestação da Câmara ou do Senado. Dada visão tipicamente corporativista mandato acabava servindo como escudo contra responsabilização penal [7] pois em regra os parlamentares mantinham-se silentes, o que impedia o andamento das ações penais. Neste modelo já não mais vigente, mas cujos contornos pretendiam ser resgatados com a PEC da blindagem, a regra era o não andamento da ação.
A alteração de 2001 também foi significativa para os casos de crimes cometidos durante o mandato, inclusive os eleitorais. Nesses casos, após o recebimento da denúncia, o STF deverá dar ciência à respectiva Casa legislativa, que poderá sustar o andamento da ação. Segundo a redação hoje em vigor, a sustação da ação poderá ocorrer até o final da tramitação da ação e dependerá de iniciativa do partido político com representação na Casa legislativa, que se manifestará pelo voto da maioria de seus membros. Cabe à Casa, portanto, sustar processo diante das hipóteses que evidenciem algum tipo de perseguição. Essa inovação “tem o mérito de reduzir conflitos desnecessários com os demais Poderes” [8].
Tendo em vista a realidade parlamentar, com características corporativistas de proteção de seus pares, que indica que autorizar processo contra parlamentar tende ser a exceção, foi acertada a mudança constitucional brasileira feita em 2001, que passou a tornar regra o andamento do processo criminal, assegurando a autonomia do parlamento pela faculdade de suspender a ação. Retomar a necessidade de licença prévia para processo criminal contra deputados e senadores apresenta-se como medida antirrepublicana, sobretudo em razão de votação secreta prevista na PEC da Blindagem. Os mandatos parlamentares não podem ser usados como esquiva à responsabilização penal, o que, por experiência brasileira, era a regra durante os anos em que se exigiu a licença prévia. Independentemente de como se pretenda caracterizar o Senado – como conservador ou como moderador – fato é que frente à PEC da Blindagem ele se comportou como dele se espera: refreou medida legislativa equivocada, em vitória significativa da nossa democracia.
[1] “Além disso, prevê que, no caso de prisão em flagrante de parlamentar, a decisão da Casa sobre a prisão será tomada por voto secreto. Finalmente, a PEC nº 3, de 2021, estende aos presidentes nacionais de partidos políticos com representação no Congresso Nacional o foro por prerrogativa de função no Supremo Tribunal Federal, nas infrações penais comuns. A proposta recebeu a Emenda nº 1, do Senador Sérgio Moro e outros membros desta Casa, condicionando a licença prévia apenas no caso de crime contra a honra, bem como de qualquer imputação fundada exclusivamente em opiniões, palavras e votos do parlamentar; e a Emenda nº 2, do Senador Carlos Portinho, que reproduz a emenda anterior, mas transfere a competência para julgamento dos deputados e senadores em relação aos crimes comuns ao Superior Tribunal de Justiça.” BRASIL, Parecer nº 41/2025 Senado Federal, Relator Senador Alessandro Vieira, 24 set 2025.
[2] GLOBO, PEC da Blindagem: enquete do GLOBO mostra que mais de dois terços do Senado se posicionam contra a proposta; acompanhe o placar, Disponível aqui
[3] UOL, ‘Quem vota a favor da PEC da Blindagem quer defender bandido’, diz relator. Disponível aqui
[4] MADISON, James; HAMILTON, Alexander; JAY, John. Artigos federalistas, 1777-1778. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1993.
[5] PATTERSON, Samuel C.; MUGHAN, Anthony. Senates: bicameralism in the contemporary world. Columbus: Ohio State University Press, 1999, p. 15, traduzi.
[6] Em países como México, Portugal, Espanha e Alemanha. exige-se a anuência do legislativo para que processo contra parlamentar seja iniciado.
[7] ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. As imunidades parlamentares na constituição brasileira de 1988. Separata de Anuário Português de Direito Constitucional, v. 3, p. [87]-110, 2003, p. 105.
[8] SAMPAIO, Aristóteles de Alencar. Nova perspectiva para a imunidade parlamentar prisional no processo penal brasileiro. Tese (USP) 2013, p. 219.
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