Compras expressas (Sicx): compreensão, lições e alertas

Novo modelo para uma parcela das contratações públicas

O Senado aprovou o Projeto de Lei nº 2.133/2023, que altera a Lei nº 14.133/2021 para instituir o Sistema de Compras Expressas (Sicx), antes idealizado como Sistema de Compra Instantânea (Cix).

Em síntese, uma nova hipótese de credenciamento, no artigo 79, inciso IV, da Lei de Licitações e Contratos: “IV – comércio eletrônico: caso em que a Administração visa a contratar bens e serviços comuns padronizados ofertados no Sistema de Compras Expressas (Sicx).”

O sistema será integrado ao Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) e permitirá que órgãos públicos contratem bens e serviços comuns padronizados de forma direta, por credenciamento de fornecedores, com regulamento pelo Poder Executivo Federal.

Fornecedores cadastrados poderão oferecer produtos padronizados e os órgãos, por sua vez, poderão comprar de modo imediato, como uma vitrine digital oficial, com objetivo de reduzir custos administrativos, acelerar contratações e buscar mais eficiência em compras de itens recorrentes e de baixo risco técnico.

Credenciamento: entre a eficiência e os riscos

Apesar das vantagens de celeridade e economia, o novo sistema exige atenção redobrada.

O credenciamento, procedimento auxiliar previsto na Lei nº 14.133/2021, não é uma licitação, o que demanda uma reflexão sobre o cuidado com o dever de licitar, do artigo 37, inciso XXI, da Constituição.

Spacca

Apurações recentes feitas por tribunais de contas indicam o uso desvirtuado do credenciamento. Estão entre os problemas o fracionamento de despesas e o desvio do Plano de Contratações Anual, reservas de mercado pelas restrições com o direcionamento de especificações que favorecem certos produtos e serviços (lógica de padronizar, subjetivamente, para favorecer).

Por isso, será necessário cuidado na centralização de catálogos padronizados, que pode, até inadvertidamente, favorecer empresas de bens e serviços e fixar preços irreais e inexequíveis, baixa qualidade de produtos ou sobrepreço, também pelo direcionamento de especificações.

Não se pode admitir a atitude de credenciar para direcionar, sendo essencial o controle rígido, critérios claros sobre balizas, regulações, preços e transparência.

Modelos norte-americanos de e-marketplace

Em outubro de 2005, há exatos 20 anos, foi criado nos Estados Unidos o GSA Advantage, o maior marketplace público do mundo, para o programa Multiple Award Schedule (MAS), com lógica de múltiplos fornecedores, sob gestão da General Services Administration (GSA).

Naquela plataforma, o governo norte-americano pode adquirir desde itens simples, como uma caneta por 25 centavos de dólar, até um helicóptero de mais de 7 milhões de dólares, literalmente, com um clique, colocando o produto no “carrinho virtual” do e-marketplace, e com integração, nos parâmetros determinados, ao pagamento com cartão. E ainda há a parte de serviços, por exemplo, com o fretamento de um Boeing 747 por pouco mais de 20 mil dólares por hora. Estágios dos quais o Brasil ainda está longe.

Mas o GSA Advantage, mesmo tendo sido criado para facilitar as contratações públicas sem processo licitatório tradicional, não dispensou um rigoroso processo seletivo das empresas.

Os contratos são organizados em schedules, que lembram as atas de registros de preços do Brasil, mas decorrem de processo de seleção criterioso, que demandam vários meses.

Os fornecedores simultâneos não precisam ofertar idênticos preços, até porque existem variações, como em qualquer mercado com concorrência, pelas condições de quantidades mínimas, logísticas, prazos de entrega e outas variações, sendo que os contratos podem chegar a 20 anos.

Embora em plenitude por 2 (duas) décadas, o sistema não foi um mecanismo de afastar o dever de procedimento concorrencial, sendo diárias as novas licitações, com suas especificidades.

Em outra vertente, após 2 (dois) anos de preparação, o governo norte-americano lançou em 2020 o Commercial Platforms Program (Programa de Plataformas Comerciais), atualmente com 8 (oito) delas, incluindo as pioneiras mazon.com Inc., Overstock.com Inc. e Fisher Scientific Inc., sendo o foco operacionalizar as pequenas contratações públicas, inicialmente estabelecidas em 10 mil dólares.

O objetivo foi criar um ambiente mais flexível para aquisições de pequeno vulto, sem presença do agente de contratação “pelo meio”, de modo que o próprio usuário demanda o que lhe atende, mas havendo critérios para ser parte desse sistema, inclusive, cadastro no System for Award Management (SAM), similar ao brasileiro SICAF, e com controles de impedimentos e outras penalidades, além de rastreabilidade dos processos e itens vendidos.

Nesse contexto, a proposição legislativa brasileira de que o artigo 175, § 1º, da Lei nº 14.133/21 passe a permitir contratações por pessoa jurídica também de Direito Privado, algo relevante, pode ser muito de aproveitamento do modelo estrangeiro.

Os aprendizados dessas experiências dos Estados Unidos, o país pioneiro em e-marketplace para governo, são essenciais ao Brasil, pois o cenário de delegação da operacionalização das contratações a plataformas privadas mostrou fatores a considerar, como, por exemplo, modo de evitar a oferta de produtos que violem o Direito Regulatório e regras de origens dos produtos (no Brasil poderia ser, por exemplo, compras de um drone que viola regras da Anatel, além de outras tantas situações de descumprimento de normas de áreas reguladas e de comércio exterior).

Vela lembrar que, atualmente, e-marketplaces no Brasil estão inundados de produtos falsos, “piratas” e violam regras de toda ordem.

Por fim, situação também aprendida no exterior foi a importância da gestão dos programas de preferências e socioeconômicos, como aqueles de compras de microempresas e empresas de pequeno porte.

Padronizar objetos pode concentrar mercados e afastar muitos desses programas, como o das microempresas e empresas de pequeno porte, que o Brasil iniciou com o advento da Lei Complementar nº 123/2006 (ME/EPP), por exemplo.

Todo o aprendizado de muitos anos de soluções que foram efetivamente concretizadas nos Estados Unidos precisa ser considerado para que os projetos brasileiros se tornem realidade.

Aspectos que não tiveram amplo debate

Com profunda vênia, em análise técnica e jurídica, mencionar os dados de controle interno no sentido de que mais de 30% dos pregões federais no Brasil tem custo administrativo superior à redução no preço decorrente da disputa e que 74 dias é o tempo médio para se concluir as contratações, tem relevância, mas os tantos pontos não amplamente analisados ao longo do processo legislativo precisam de atenção, como, por exemplo, a “padronização concentradora”, as “reservas de mercado” e o “mascaramento” de “vantagem” imediata sem considerar “custos sombra” do credenciamento (“consequências práticas” reflexas).

Por fim, será necessário harmonizar procedimentos não apenas no Plano de Contratações Anual, como em etapas, inclusive, a do Estudo Técnico Preliminar, diante das novas questões essenciais à tomada de decisão do que se chama agora de “compra expressa”. Haverá, por exemplo, o Estudo Técnico Preliminar Expresso, algo como “ETP Express” e o que ele terá de conteúdo diferente do que se tem hoje?

Conclusões

Esse cenário remete a certas conclusões:

1) o pregão não está com os “dias contados” e o dever de licitar permanece como a regra, que não pode ser quebrada pela “subjetiva” e “discricionária” da “padronização”;

2) o Sicx é positivo e é preciso inovar, mas as experiências internacionais serão essenciais;

3) muitos gestores podem ter a sensação de liberdade da decisão direta, em comparação com decisões de contratações de objetos por agentes de contratação fora de sua área técnica (terão a impressão de maior poder de decisão do que “melhor” lhe atenda);

4) a expansão do uso do credenciamento não servirá para todos os tipos de demandas;

5) muitos controles precisarão ser implementados pois os efeitos do credenciamento em criar reservas de mercado, padronizar especificações direcionadas e outros problemas não podem ser desconsiderados; e

6) a redução de custos de processos licitatórios é um lado que se liga à necessidade de outras avaliações, inclusive, dos problemas identificados pelo controle externo nos desvios do uso do credenciamento.