Participação social na regulação: por que o problema não é falta de consulta, mas de regras

A participação social tornou-se um elemento quase onipresente nos processos regulatórios brasileiros. Consultas públicas e audiências públicas passaram a integrar o cotidiano das agências reguladoras e, mais recentemente, de outros órgãos da administração pública com poder normativo. Apesar desse avanço formal, a experiência brasileira revela um paradoxo: embora os mecanismos de participação sejam numerosos, sua efetividade democrática e deliberativa permanece limitada. O problema central não é a ausência de oportunidades de participação, mas a forma como ela é institucionalmente organizada.

Um episódio emblemático ajuda a ilustrar essa contradição. Em 2015, a Anvisa submeteu à consulta pública a proposta de banimento do agrotóxico carbofurano, substância reconhecidamente tóxica e já proibida em diversos países. Durante quase todo o período de consulta, o número de participantes foi modesto. Apenas no último dia, após uma campanha massiva nas redes sociais liderada pela apresentadora Bela Gil, milhares de cidadãos enviaram manifestações padronizadas em defesa da proibição. No relatório final, contudo, a agência respondeu apenas às contribuições consideradas “técnicas”, ignorando integralmente os comentários oriundos da mobilização popular, ao passo que dialogou extensamente com as manifestações da indústria regulada. O resultado final preservou o banimento, mas incorporou ajustes relevantes que atenderam exclusivamente às demandas empresariais.

O caso não é isolado. Ele revela um padrão recorrente da participação digital na regulação: de um lado, baixa participação na maioria dos temas; de outro, explosões episódicas de engajamento em temas altamente salientes, com pouco impacto real sobre as decisões. Em ambos os cenários, os grupos mais organizados tendem a exercer influência desproporcional, enquanto cidadãos, consumidores e grupos menos estruturados permanecem marginalizados.

Parte do problema reside no desenho institucional da participação social no Brasil. Desde a criação das agências reguladoras, no final dos anos 1990, a consulta pública foi concebida como instrumento obrigatório apenas em fases avançadas do processo normativo, quando a minuta da norma já está substancialmente definida. A Lei Geral das Agências Reguladoras (Lei nº 13.848/2019) reforçou esse modelo ao disciplinar minuciosamente a consulta pública e a audiência pública, mas manteve a participação como facultativa nas etapas iniciais do ciclo regulatório — justamente aquelas em que a influência dos interessados tende a ser maior.

Estudos empíricos confirmam esse diagnóstico. Análises sobre agências do setor de transportes mostram que mais de 70% dos mecanismos participativos são realizados após a redação da minuta normativa. Quando a participação ocorre antes, durante a definição de problemas, objetivos e alternativas regulatórias, as taxas de acolhimento das contribuições são significativamente mais altas. Ainda assim, esses mecanismos iniciais permanecem pouco utilizados e mal regulamentados.

Spacca

A fragmentação normativa agrava o quadro. Para além das consultas públicas previstas em lei, as agências utilizam uma miríade de instrumentos — “tomadas de subsídios”, “consultas setoriais”, “consultas prévias”, “E-participa”, “reuniões técnicas”, “diálogos setoriais” — muitas vezes para fins semelhantes, mas com procedimentos, prazos e graus de transparência profundamente distintos. A ausência de nomenclatura uniforme e de regras mínimas cria insegurança, dificulta o acesso de novos participantes e favorece aqueles que já dominam os códigos institucionais da regulação.

Os prazos exíguos são outro obstáculo relevante. Enquanto a legislação fixa prazo mínimo de 45 dias para consultas públicas de minutas normativas, mecanismos utilizados em fases anteriores — como tomadas de subsídios para agendas regulatórias ou análises de impacto — frequentemente duram menos de um mês. Em alguns casos, estudos técnicos complexos são submetidos à participação social por períodos incompatíveis com qualquer análise qualificada, o que transforma a participação em mera formalidade.

Marco geral

Há, ainda, um déficit significativo de transparência e responsividade. Fora do âmbito das consultas públicas formais, os órgãos reguladores raramente oferecem respostas às contribuições recebidas. A ausência de retorno não apenas enfraquece o caráter deliberativo da participação, como também desestimula o engajamento futuro, inclusive de atores especializados. Sem resposta, não há diálogo; sem diálogo, não há deliberação.

Diante desse cenário, tenho defendido a necessidade de um marco normativo geral que sistematize os mecanismos de participação social ao longo de todo o ciclo regulatório. A proposta não é engessar a atuação dos reguladores, mas estabelecer parâmetros mínimos de previsibilidade, inclusão e transparência. Entre as recomendações centrais estão: a uniformização da nomenclatura dos mecanismos participativos; a fixação de prazos mínimos adequados também para a coleta de informações em fases iniciais; a exigência de critérios claros e publicidade nas participações restritas a convidados; e a ampliação do dever de resposta para todas as modalidades de participação, ainda que sem caráter vinculante.

Experiências internacionais mostram que esse caminho é viável. Na União Europeia, por exemplo, os processos de “call for evidence”, realizados antes da elaboração de propostas normativas, possuem prazos mais longos do que as consultas sobre textos já finalizados, e sempre geram relatórios públicos de resposta. Transparência e responsividade são tratadas como condições essenciais da boa regulação.

Mais do que um ajuste procedimental, a sistematização da participação social é uma estratégia democrática. Ao ampliar as oportunidades de intervenção qualificada, reduzir assimetrias de acesso e fortalecer o diálogo entre Estado e sociedade, a regulação ganha legitimidade, qualidade e confiança pública. Sem regras claras, a participação tende a reforçar desigualdades. Com instituições bem desenhadas, ela pode cumprir sua promessa de democratizar a produção do direito regulatório.