A controvérsia judicial envolvendo o mapa de zoneamento do município de São Paulo, especialmente no eixo da Marginal Pinheiros, constitui um dos episódios mais emblemáticos recentes de tensão entre política urbana, processo legislativo municipal e controle concentrado de constitucionalidade.
A Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 2.283.278-41.2024.8.26.0000, ajuizada pelo procurador-geral de Justiça do estado de São Paulo, culminou em decisão paradigmática do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJ-SP), que extinguiu o feito sem resolução do mérito e cassou a liminar anteriormente concedida, por unanimidade do Órgão Especial.
A ADI foi proposta contra o artigo 84 da Lei Municipal nº 18.081, de 19 de janeiro de 2024, diploma que promoveu revisão parcial da Lei nº 16.402/2016 (Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo — Lpuos), com o objetivo declarado de compatibilizá-la com as alterações introduzidas pela revisão intermediária do Plano Diretor Estratégico (Lei nº 17.975/2023).
O ponto sensível residiu no Mapa 1 — Perímetros das Zonas, que promoveu a alteração de determinadas áreas classificadas como ZCor-2 (Zona de Corredor) para ZC (Zona de Centralidade), especialmente em trechos da Marginal Pinheiros.
O Ministério Público sustentou que tais alterações teriam sido introduzidas sem a necessária participação popular, sem planejamento técnico adequado e em violação a princípios constitucionais como impessoalidade, moralidade, segurança jurídica e motivação, além de suposto desvio de finalidade legislativa.
Em setembro de 2024, foi deferida liminar suspendendo a eficácia do artigo 84 da Lei nº 18.081/2024. Na prática, a decisão gerou forte repercussão administrativa, pois o mapa de zoneamento constitui o núcleo operacional do licenciamento urbanístico. A suspensão inicial foi interpretada, no âmbito administrativo, de forma ampla, ocasionando a paralisação da análise de processos de aprovação de empreendimentos em diversas áreas da cidade.
Posteriormente, já no curso do processo, sobreveio a Lei Municipal nº 18.177, de 25 de julho de 2024, que substituiu o mapa anteriormente impugnado, mantendo, contudo, a essência das alterações questionadas. O Ministério Público promoveu aditamento à inicial para incluir a nova lei no objeto da ADI, e a liminar foi estendida.
Diante de pedido do município, o relator reconsiderou parcialmente a decisão liminar, restringindo seus efeitos exclusivamente aos lotes especificamente indicados na inicial e no aditamento, afastando a paralisação generalizada do licenciamento urbano. Essa decisão intermediária já sinalizava uma preocupação do Tribunal com a preservação da segurança jurídica e da funcionalidade da política urbana, evitando que uma discussão pontual contaminasse todo o sistema normativo de uso e ocupação do solo.
No julgamento de mérito, concluído em fevereiro de 2026, o Órgão Especial do TJ-SP acolheu a preliminar de ausência de interesse de agir, extinguindo a ação sem resolução do mérito, nos termos do artigo 485, VI, do Código de Processo Civil, e cassando definitivamente a liminar concedida
O fundamento central da decisão foi técnico-processual e de grande relevância para o controle concentrado de constitucionalidade: quando a ADI foi ajuizada, o dispositivo legal originalmente impugnado já não existia mais no ordenamento jurídico, pois havia sido substituído por norma posterior (Lei nº 18.177/2024), oriunda de procedimento legislativo distinto, mais amplo e autônomo.
Assim, não se tratava de simples continuidade do mesmo complexo normativo, mas de nova disciplina legal, que exigiria impugnação própria, com causa de pedir específica e adequada.
O tribunal foi categórico ao afirmar que, no âmbito do controle abstrato, não é admissível a substituição da causa de pedir por meio de aditamento, quando a norma superveniente decorre de outro processo legislativo e de pressupostos diversos. A tentativa de aditamento, nessas condições, não supre a ausência de interesse processual nem sana a inadequação da via eleita.
Embora tenha extinguido o feito sem julgamento de mérito, o acórdão fez consignações de extrema relevância institucional.
Ficou registrado, de forma expressa, que:
– a alteração do zoneamento não decorreu da Emenda Parlamentar nº 11/2023, que foi retirada e jamais votada;
– as modificações constantes do mapa aprovado resultaram de substitutivo do relator, inserido em projeto legislativo amplo, precedido de dezenas de audiências públicas;
– a participação popular, embora essencial, não possui caráter vinculante, nem exige reabertura de audiências a cada ajuste pontual do texto legislativo, sob pena de inviabilizar a função legislativa.
Essas observações reforçam uma visão tradicional e consolidada do direito urbanístico: o planejamento da cidade é função típica do Poder Legislativo e do Executivo, cabendo ao Judiciário o controle de legalidade e constitucionalidade, mas sem substituição do mérito técnico-político das escolhas urbanas regularmente debatidas e aprovadas.
Com rigor técnico, a decisão encerra uma controvérsia que produziu efeitos relevantes no mercado imobiliário, na administração pública e na percepção de estabilidade regulatória do município de São Paulo. A extinção da ADI e a cassação da liminar restabelecem a eficácia do mapa de zoneamento vigente, afastando incertezas que comprometiam investimentos e o regular exercício da função administrativa.
Do ponto de vista jurídico, o acórdão reafirma princípios estruturantes do controle concentrado: norma inexistente não pode ser objeto de ADI, e a segurança jurídica exige precisão na identificação do ato normativo impugnado e de seu respectivo processo legislativo.
Do ponto de vista urbanístico, por sua vez, a decisão preserva a lógica histórica do planejamento urbano como política pública de longo prazo, incompatível com soluções judiciais amplas, genéricas e desancoradas do objeto efetivamente discutido.
A decisão do Órgão Especial do TJ-SP revela-se juridicamente correta, tecnicamente rigorosa e institucionalmente responsável, na medida em que reafirma premissas elementares do controle concentrado de constitucionalidade, em especial a exigência de interesse processual efetivo e a impossibilidade de se submeter ao crivo do Judiciário norma inexistente no ordenamento jurídico.
Ao extinguir a ação sem resolução do mérito e cassar a liminar, o tribunal paulista atuou com sobriedade e respeito à separação de Poderes, evitando que uma controvérsia formalmente viciada produzisse efeitos expansivos e desproporcionais sobre uma legislação urbanística complexa, fruto de amplo processo legislativo e de escolhas técnicas legítimas.
Trata-se de decisão que prestigia a segurança jurídica, preserva a estabilidade regulatória indispensável ao planejamento urbano e impede que o controle abstrato seja utilizado de forma instrumentalizada ou dissociada dos limites objetivos da ação direta, o que, em última análise, fortalece o próprio sistema constitucional.
Em síntese, o caso do mapa de zoneamento de São Paulo deixa uma mensagem clara: o controle de constitucionalidade é instrumento de contenção de excessos, não de substituição do planejamento urbano regularmente construído, e deve operar com rigor técnico, sob pena de gerar mais insegurança do que proteção ao interesse público.
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