Projetos que o parlamentar pode propor, mas que o Executivo não quer que ele saiba

“Sou a chuva que lança a areia do Saara
Sobre os automóveis de Roma
(…)
Você não me pega, você nem chega a me ver”
Caetano Veloso, Reconvexo

Poucas coisas me ofendem mais do que duvidar da minha boa-fé. A pessoa pode até dizer que eu estou redondamente enganado (e isso infelizmente acontece e aconteceu mais vezes do que eu gostaria), mas não venha me dizer que estou mentindo — ainda mais sobre uma questão jurídica. Quem trabalha na política ou com a política já deve estar acostumado a ver teses jurídicas sendo “torcidas” para sustentar determinada posição, ou mesmo uma tese de adotada ou esquecida conforme as conveniências. Considero, porém, que o trabalho do jurista/advogado/consultor é ser fiel aos princípios jurídicos, indicando os caminhos para fazer valer a vontade das urnas — mas não dourar a pílula quando algo for intrinsecamente incorreto, por exemplo. Não somos políticos, quem tem que fazer política são os mandatários; juramos, ao final do curso, “acreditar no Direito como a melhor forma para a convivência humana”…

Faço essa breve digressão porque uma vez, não muito tempo atrás, estava em Foz do Iguaçu (PR), proferindo uma palestra para vereadores chamada “Driblando o vício de iniciativa”. Ao final, o presidente de uma câmara municipal me abordou. Mostrava a mensagem do procurador do município (que havia sido por ele confrontado por ter dito que não poderia ser apresentado um projeto de lei, que eu demonstrei ser possível): “Presidente, esse é um curso para vereadores, eles querem agradar vocês. Vão dizer que vocês podem tudo, mesmo sendo mentira”. Ainda bem que foi após a palestra, porque aquilo mexeu com meus brios. Como disse, não fico satisfeito em ser chamado de mentiroso.

Felizmente, não lembro de qual município era o meu, digamos, antagonista. Não sei a quais pressões ele estava sujeito, quais as condições em que exercia o cargo. Nem sei se o vereador soube transmitir a ele com precisão meu comentário (se bem que ele mandou um print do slide…). Mesmo assim, essa coluna é “dedicada” ao ilustre procurador municipal, de quem provavelmente jamais saberei o nome, mas para que saiba que mentiroso eu não sou!

Dizem que Caetano Veloso compôs “Reconvexo” após uma troca de farpas com Paulo Francis: como não sou compositor, aí vai uma coluna, pois cada um luta com as armas que tem.

Brincadeiras à parte, já abordei aqui, nesta Fábrica de Leis, alguns dos “mitos” sobre o processo legislativo, que são repetidos à exaustão Brasil afora — especialmente em nível municipal. Compilo, agora, na forma de “fato ou fake”, algumas dessas afirmações que são repetidas como verdade (algumas são corretas mesmo), sobre o que o parlamentar pode ou não fazer, em termos de iniciativa de projetos de lei.

PL de iniciativa parlamentar não pode criar despesas para o Executivo

É fake, falso, faux, não sei em quantas outras línguas teremos que dizer. Não há nada na Constituição que impeça o Legislativo de propor projeto de lei criando despesas para o Executivo. Mas como esse mito é difundido…

Em 2016, o STF já firmara o Tema nº 917 da Repercussão Geral, segundo o qual, textualmente: “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (artigo 61, § 1º, II,”a”, “c” e “e”, da Constituição)”.

Na esfera municipal, porém, como essa “carta” da criação de despesas é lançada…

PL de iniciativa parlamentar não pode criar políticas públicas

Dos mesmos autores do número 1, tão falso quanto. Costumo, em relação a esse, ouvir ponderações pertinentes. “Mas o Executivo tem mais condições de planejar políticas públicas”. Verdade, mas não significa exclusividade. “De que adianta criar despesas, se elas não estiverem no orçamento?”. Verdade: aí se aplica a regra de “cada dia com sua agonia”: primeiro se aprova a lei instituindo a política, depois se busca incluir os recursos no orçamento (esse, sim, de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo).

PL que cria despesa obrigatória ou gera renúncia fiscal deve ter demonstrativo de impacto

Opa, essa é verdade! É o que dispõe o artigo 113 do ADCT: “A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.”

“Ah, mas o Legislativo não tem como calcular o impacto…”. Bom, aí é um problema de estrutura. De qualquer forma, a maioria dos projetos de lei têm cálculos relativamente simples, que a consultoria do órgão (ou, se não possuir, a contabilidade) consegue efetivar. Só em projetos muito específicos (Planos de Cargos, etc.) é que se exige uma avaliação de impacto mais completa: para os projetos em geral, veja-se que a CF exige apenas, literalmente, uma “estimativa” do impacto.

Óbvio que essa estimativa não pode ser feita de má-fé, com números obviamente equivocados ou falsos; mas também não precisa ter um grau de precisão ou certeza altíssimo. Aqui, o que se busca é que o legislador aprove a norma sabendo da ordem de grandeza do seu impacto, mas não há o mesmo grau de exigência, por exemplo, de uma legislação orçamentária.

PL de iniciativa parlamentar não pode conceder isenção fiscal

Mentira deslavada! O próprio STF já reconheceu, no Tema nº 682 da Repercussão Geral: “Inexiste, na Constituição Federal de 1988, reserva de iniciativa para leis de natureza tributária, inclusive para as que concedem renúncia fiscal.”. A proposição, porém, vai precisar estar acompanhada da estimativa do seu impacto — mas que pode ser de iniciativa parlamentar, isso pode!

PL de iniciativa parlamentar não pode tratar de atribuições de órgãos do Executivo

Aqui a resposta é menos peremptória: é um “depende”, um “veja bem”, um “me conta o caso específico”.

A criação de ministérios (esfera federal) ou secretarias (esfera estadual e municipal) é mesmo de iniciativa privativa do chefe do executivo (CF, artigo 61, § 1º, II, e). Como um órgão é, à luz do Direito Administrativo, um plexo (conjunto) de atribuições, entende-se que promover o redesenho das atribuições do órgão equivale a criá-lo — o que exige lei de iniciativa do Executivo. Porém, quando se especifica uma atribuição preexistente, o próprio STF tende a validar a lei, por considerar que não houver verdadeiramente uma criação de atribuição nova.

Por exemplo: atribuir à Secretaria de Saúde a gestão do trânsito é, praticamente, criar uma secretaria nova — exige iniciativa do Executivo. Contudo, ao instituir uma política de atenção às pessoas com transtorno do espectro autista, atribuir essa responsabilidade à Secretaria de Saúde não parece ser problema algum: a rigor, já era atribuição da secretaria cuidar disso, a nova lei está apenas especificando uma atribuição preexistente.

E você, tem algum outro “fato ou fake” do processo legislativo que gostaria que fosse abordado? Entre em contato por email, comente aqui na coluna, ou me mande mensagem no Instagram (@jtrindadeprof): tomei como minha “missão de vida” desfazer alguns mitos do processo legislativo, gostaria de sua ajuda.