O veto como atividade legislativa no Direito Constitucional brasileiro, de Kamila Rosenda Torri

Nessa quarta-feira, dia 18 de março, às 18h30, Kamila Rosenda Torri lança na Biblioteca do Senado Federal a segunda edição de “O veto como atividade legislativa no direito constitucional brasileiro”, publicado pela Lumen Juris.

A autora argumenta que o Poder Executivo também legisla quando veta propostas de leis oriundas do Congresso. É um argumento aliciante e inovador. De fato, é lugar comum de que a atividade legislativa do Executivo se resumiria a medidas provisórias e decretos. Kamila foi bem além.

Os arranjos institucionais que se colocam a serviço das democracias ocidentais enfrentam questionamentos relativos a conceitos fundamentais da tradição democrática. Há farta literatura contemporânea de Ciência Política que tem mapeado e sistematizado essa hostilização para com mencionada tradição. Exemplifica-se essa literatura com “Como as democracias morrem”, de Steven Levitsky e Daniel Ziblatt.

Os autores discorrem sobre o colapso das democracias tradicionais. Explicam uma recessão democrática que presentemente se observa em alguns lugares do mundo. Exploram fórmulas institucionais que se utilizam contra democracias consolidadas. Lamentam um ambiente no qual rivais políticos tornam-se inimigos viscerais. Observam como se atenta contra uma imprensa que deveria ser livre. Apontam que há um emparedamento das instituições. O que está ocorrendo?

A Ciência Política e o Direito esforçam-se para compreender esses problemas. A Ciência Política revela esforço descritivo, que o Direito acompanha com referenciais prescritivos. Os arranjos convencionais são retomados, esquadrinhados, problematizados, esclarecidos, atualizados. À clássica concepção da divisão dos poderes, que remonta à admiração que Montesquieu mantinha pela tradição inglesa, opõem-se inovadoras reflexões, que apontam para outros caminhos. É o tema da imaginação institucional, tão caro a Roberto Mangabeira Unger, intelectual brasileiro que leciona nos Estados Unidos.

Nesse passo, há uma tarefa, uma agenda e um compromisso que se esperam de pesquisadores comprometidos com a sinalização de novos caminhos.

O livro de Kamila atende a esse apelo. A autora parte de um compromisso, que consiste em enfrentar um dogma tradicional, isto é, ao Executivo não se permitiria legislar; a atuação normativa desse Poder, no contexto desse mantra, consistiria na edição de textos normativos meramente regulatórios.

A autora desincumbe-se da tarefa, revelando que o Executivo também de fato legisla, na medida em que opõe seus vetos à legislação que o Congresso lhe encaminha. Fixa uma agenda, que predica no modo ao mesmo tempo preciso e simplificado com o qual aliou a tarefa ao compromisso.

O argumento central do livro consiste na corajosa concepção de que a atividade do veto é legislativa, na essência, no mérito, na virtude e no resultado. A autora descontrói percepção convencional que resume a atividade legislativa do Executivo à confecção de medidas provisórias e decretos.

Esse ponto, atuação negativa como parâmetro de construção positiva de legislação, é um dos núcleos do livro. O tema do veto é nuclear no direito constitucional norte-americano. Decorre de expressa previsão constitucional. Ao longo da Convenção na qual se discutiu o texto da Constituição dos Estados Unidos havia três teses preponderantes a respeito do veto presidencial.

O primeiro grupo, liderado por Benjamin Franklyn, propunha que todos os poderes de produção normativa pertenciam ao Congresso; desse modo, não se poderia conceber o Executivo obstaculizando a ação do Legislativo. Um segundo grupo, do qual fazia parte James Madison, defendia um Conselho de Revisão, formado pelo Presidente e por alguns juízes, com a finalidade de fazer um escrutínio final nas leis aprovadas pelo Congresso. Um terceiro grupo propunha que, ao invés do veto, poderia o presidente suspender os efeitos da lei aprovada pelo Congresso, até que esse último deliberasse ainda outra vez.

O veto é componente de técnica política que se realiza no tempo e que radica no tema clássico da separação dos poderes. Os autores da Constituição norte-americana levavam muito a sério as palavras de William Blackstone e de Montesquieu. Ambos enfatizavam a importância da separação entre funções legislativas, executivas e judiciais no governo. Esse modelo de separação fora observado pelos autores da Constituição dos Estados Unidos, sem que se registrasse formalmente no texto constitucional uma declaração de adesão a essa concepção.

O instituto do veto, no direito norte-americano, reflete paradoxo. Ainda que presentemente o veto pareça tão somente o poder de se barrar a passagem de proposta em lei, tem-se que o instituto foi concebido inicialmente como prerrogativa para a construção (positiva) de lei.

Esse paradoxo seria explicado pelo fato de que o processo legislativo permite que se exerça o direito de se aceitar ou de se rejeitar uma determinação proposição legislativa em discussão. O veto, assim, exprime funções positivas e negativas; e sua função mais recente consiste no poder de se obstruir ou negar a proposta legislativa em andamento.

O poder de veto que a Constituição norte-americana confere ao presidente faz dele um terceiro ramo do Poder Legislativo, logo após a Câmara e o Senado. O poder de veto é substancialmente legislativo. O poder de veto era orginalmente um poder negativo, na medida em que o presidente poderia, mediante o veto, restringir o alcance da atividade legislativa do Congresso.

A natureza conceitual do veto, na história mais recente, é indubitavelmente inglesa. Quando o presidente recusa honrar um projeto de lei vindo do Congresso, vetando-o, e invocando inconstitucionalidade, exerce um poder que não se distingue do poder real de suspender e desconsiderar outros poderes, duas das prerrogativas mais excepcionais que no passado eram do detentor da Coroa Britânica.

O modelo brasileiro

A tradição republicana brasileira segue a linha norte-americana. A influência de Rui Barbosa na construção do texto constitucional de 1891 é o ponto de partida de uma teoria constitucional que prestigia o veto como forte instrumento de atuação presidencial. Kamila segue essa tradição e esmiúça o modelo. Com esse objetivo, de algum modo descritivo, identifica as origens históricos do veto, com fundamento no direito romano e na atuação dos tribunos da plebe. Entende o veto como um instituto jurídico, delimitando a abrangência do trabalho. Conceitua o veto. Classifica as várias fórmulas que há. Identifica seus efeitos no mundo normativo.

A autora trata do veto no direito comparado, com especial ênfase no modelo norte-americano, na linha do que acima observamos. Compartilha as experiências do veto no contexto do constitucionalismo português e das fórmulas constitucionais latino-americanas. Nesse passo, valeu-se de método das semelhanças. O modelo norte-americano por concentrar nossas bases constitucionais, o modelo português por partilha de uma língua e cultura jurídica comuns, o modelo latino-americano, por partilha de uma tradição liberal também muito próxima.

Com essa base (fortíssima) a autora identifica o veto nas tradições constitucionais nossas. Imperial (1824), Republicana (1891), Republicana Social (1934), Estado-Novista Autoritária (1937), Liberal (1946), Autoritária (1969) e Contemporânea (1988). Nesse passo o trabalho adota uma dinâmica substancialmente prática. A autora mapeia a quantidade de vetos emitidos pelo Presidente, desde 1988. Enfrenta o debate, relativo à natureza jurídica do veto, se legislativa ou executiva. A segunda edição desse belíssimo livro retoma a questão dos vetos presidenciais que foram lançados ao longo dos constrangimentos da Covid-19.

A autora concentra-se na fundamentação do veto por interesse público. Sustenta o argumento de que há função legislativa do Executivo, por meio desse instrumento, o veto. Analisa, com parcimônia, as mensagens de veto. Comprova que há pequeno quantidade de vetos que o Legislativa derruba, o que comprova que o Executivo também legisla, e o faz, também, pelo uso do veto.

A autora inova na linha argumentativa e nas conclusões. Comprova, em seu livro, que concepções clássicas de tripartição de poderes podem ser bem mais frágeis e muito mais relativizadas do que a literatura canônica pressupõe. Esse é seu mérito, que resulta do compromisso intelectual que assumiu em face da tarefa e da agenda propostas, no sentido de esclarecer um ponto do direito público que se suponha menos digno.

Kamila quebrou esse dogma e elucidou esse problema. Comprovou, com pesquisa de altíssima qualidade, que negativa a seguimento de lei, por meio de veto, é forma objetiva e recorrente de atuação legislativa. É um trabalho que inaugura uma nova perspectiva no debate sobre a independência e harmonia entre os poderes.