Atuação e responsabilização do parecerista jurídico nas estatais

Independentemente da ausência de previsão legal expressa, entende-se que a atuação do parecerista jurídico no âmbito da Lei nº 13.303/2016, conhecida como Lei das Estatais, é de fundamental importância para assegurar a legalidade, a transparência e a eficiência nas atividades das empresas públicas e sociedades de economia mista. Essa legislação estabelece estatuto jurídico próprio para tais entidades, com regras específicas de governança, licitação e contratação, exigindo uma atuação técnica e estratégica dos profissionais da área jurídica.

Diferentemente da revogada Lei nº 8.666/1993, bem como da nova Lei Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021), as quais estabelecem, expressamente, a necessidade de oitiva prévia da assessoria jurídica no curso do processo licitatório, no mínimo ao final da fase de planejamento da contratação, antes da divulgação do edital do certame, a Lei nº 13.303/2016 não tocou no assunto. Nela, não há menção a assessoria jurídica, consultoria jurídica, órgão de assessoramento jurídico ou a outras variantes normativas sobre a temática.

Diante da ausência de previsão expressa na Lei nº 13.303/2016 sobre a obrigatoriedade de parecer jurídico prévio, ao menos duas questões se impõem:

A intenção do legislador foi a de desobrigar as empresas estatais de submeterem editais e contratos lato sensu ao exame prévio da assessoria jurídica?
Será que, dada a inspiração da Lei das Estatais, notadamente com vistas a assegurar o máximo de eficiência às estatais, a intenção foi mesmo no sentido de se retirar da assessoria jurídica tal incumbência?

Entendemos que não.

O mais adequado, até para proteger o próprio gestor público — que fará uso do manancial normativo inserto na legislação em vigor, mesmo que eminentemente de direito privado, pois a Lei nº 13.303/2016 o privilegia bastante —, seria o de se prever, no regulamento a que se refere o artigo 40 da Lei das Estatais (“Art. 40. As empresas públicas e as sociedades de economia mista deverão publicar e manter atualizado regulamento interno de licitações e contratos, compatível com o disposto nesta Lei…”), disciplinamento minimamente semelhante ao existente no artigo 53 da Lei nº 14.133/2021.

Em termos práticos, a análise jurídica prévia às contratações das empresas públicas e sociedades de economia mista mostra-se deveras recomendável — até mesmo necessária —, especialmente para garantir segurança jurídica e proteger o gestor público, e essa exigência pode ser regulamentada internamente pelas estatais, à luz do artigo 40 da Lei nº 13.303/2016.

Por óbvio, se do entendimento de cada estatal houver a necessidade de adaptação do texto, ficará a critério de cada uma a regulamentação específica e final do conteúdo da norma, inclusive para temperar a forma ou o tipo de instrumentos — pelo valor de alçada, por exemplo — que seriam submetidos ao crivo da assessoria jurídica, de modo a nortear a atividade de gestão administrativa de tais entidades e gerar a segurança necessária para o próprio patrimônio da estatal, que pode ser submetido a risco.

Inúmeras questões afetas a contratações públicas estão postas, atualmente, no cotidiano da Administração Pública em todas as esferas, clamando pela atenção devida e urgente de todos os gestores públicos das estatais, que devem, no caso de dúvidas de ordem legal, ouvir também as respectivas assessorias jurídicas a elas vinculadas. Reforça-se a necessidade de fundamentação técnica e jurídica sólida, voltada não apenas à legalidade, mas também à vantajosidade e à racionalidade da contratação.

Além disso, o parecer jurídico deve considerar os princípios da governança corporativa e da gestão de riscos, que são pilares da Lei das Estatais. Isso implica que o parecerista deve avaliar os impactos jurídicos das decisões administrativas, inclusive quanto à conformidade com os objetivos estratégicos da empresa estatal e com os interesses públicos que justificam sua existência.

Portanto, o parecerista jurídico deve atuar com diligência, independência técnica e compromisso com o interesse público. Sua função vai além da mera validação formal de atos administrativos, sendo essencial para a conformidade legal e estratégica das decisões das estatais.

Em síntese, a atuação do parecerista jurídico no âmbito da Lei das Estatais é multifacetada e estratégica. Ela envolve análise jurídica rigorosa, avaliação de riscos, conformidade com princípios de governança e responsabilidade técnica. O fortalecimento dessa função é essencial para garantir que as empresas públicas e sociedades de economia mista operem com eficiência, legalidade e responsabilidade perante a sociedade.

No Brasil, nem todas as empresas estatais possuem uma procuradoria jurídica própria. A estrutura de representação jurídica dessas entidades varia conforme o ente federativo (União, estados, municípios) e o tipo de empresa (empresa pública ou sociedade de economia mista).

As empresas públicas e sociedades de economia mista federais, como a Petrobras, Caixa Econômica Federal e Banco do Brasil, geralmente possuem departamentos jurídicos próprios, compostos por advogados concursados ou contratados, que atuam na consultoria e representação judicial da empresa. Esses departamentos não são formalmente chamados de “procuradorias”, mas exercem funções equivalentes.

Nos estados e municípios, a situação é mais complexa

O artigo 132 da Constituição estabelece que a representação judicial e a consultoria jurídica da Administração Pública direta, autárquica e fundacional devem ser exercidas exclusivamente pelas Procuradorias-Gerais dos estados e do Distrito Federal.

O Supremo Tribunal Federal (STF) já decidiu que não é constitucional a criação de procuradorias autárquicas ou fundacionais paralelas à Procuradoria-Geral do Estado. Por outro lado, as empresas públicas e as sociedades de economia mista, embora integrem a Administração indireta, possuem personalidade jurídica de direito privado, razão por que não estão abrangidas pela vedação do artigo 132 da Constituição, podendo então ter estrutura jurídica própria.

Como frisado anteriormente, a Lei nº 13.303/2016 permite que cada empresa estatal regulamente internamente sua estrutura de governança, incluindo a atuação jurídica. Isso significa que, mesmo sem uma procuradoria formal, a estatal pode instituir normas internas para atuação de seu corpo jurídico, disciplinando a elaboração de parecer prévio em processos de licitação e de contratação direta.

No que concerne à responsabilização do parecerista jurídico que atua junto às empresas públicas e sociedades de economia mista, embora a Lei nº 13.303/2016 não faça expressa alusão à Lindb, esta deve ser aplicada em toda a sua inteireza, por se tratar de norma de sobredireito. Significa dizer que todos os pressupostos nela contidos para fins de responsabilização de agentes públicos, incluindo aqueles que elaboram pareceres jurídicos no âmbito das estatais, devem ser devidamente observados.

Sem mais nem menos, é factível afirmar que o desempenho da correta função administrativa não prescinde de um robusto órgão de assessoramento jurídico, independentemente de se tratar de Administração Direta ou Indireta.