Da beligerância à cooperação: melhor saída para o contencioso tributário

Historicamente, a relação entre Fisco e contribuintes tem se estruturado sob uma lógica de enfrentamento e desconfiança recíproca. O fisco atua como ente punitivo e o contribuinte como potencial devedor ou sonegador, instaurando um ambiente de tensão permanente que alimenta elevados índices de litigiosidade.

Segundo dados da Federação Nacional das Empresas de Serviços Contábeis e das Empresas de Assessoramento, Perícias, Informações e Pesquisas (Fenacon) [1], o estoque do contencioso tributário brasileiro somou cerca de R$ 5,69 trilhões em 2020, o que correspondia a aproximadamente 74,8% do PIB, revelando uma crise estrutural na relação institucional fisco-contribuinte.

Como observa Luis Eduardo Schoueri, “o ambiente fiscal beligerante resulta em imprevisibilidade, alimenta o litígio e afasta o Brasil de modelos modernos de conformidade”. [2]

Nos últimos anos, entretanto, observa-se uma transição para uma cultura de cooperação entre fisco e contribuintes, influenciada por reformas institucionais e práticas de conformidade tributária. O presente artigo analisa esta transição no Direito Tributário.

Beligerância tributária

A cultura de enfrentamento no sistema tributário nacional deita raízes históricas e estruturais, como aponta Roque Antonio Carrazza, ao destacar o “caráter autoritário da relação jurídico-tributária, ainda vista como uma imposição vertical do Estado”. [3]

Entre os fatores que alimentam a combatividade tributária no Brasil, destacam-se (i) a complexidade legislativa, com muitas normas tributárias vigentes desde 1988 [4]; (ii) a fiscalização repressiva, caracterizada pela presunção de fraude e emissão de autos de infração em valores elevados; bem como (iii) a judicialização excessiva, já que os contribuintes recorrem ao Judiciário ante a ausência de canais consensuais de resolução de conflitos.

Cenário esse que acabou por formatar relação entre fisco e contribuinte marcada pela carência de confiança.

Cooperação: nova perspectiva da relação fiscal federal

Modernamente, nota-se que a relação entre ente arrecadador e pagador de tributos passou a experimentar movimentos de pacificação e diálogo, pautada, como aponta Heleno Taveira Torres: em “um novo paradigma na relação fiscal, fundado na confiança mútua, transparência e autorregularização”. [5]

Entre as principais iniciativas de cooperação tributária no Brasil, destacam-se o compliance tributário, mediante a regulamentação de mecanismos consensuais como o (1) Programa Conformidade Cooperativa [6], que busca estimular contribuintes de grande porte a adotar comportamento fiscal transparente e previsível; (2) a Transação Tributária, prevista na Lei nº 13.988/2020, que possibilita a negociação direta entre fisco e contribuintes, estimulando a desjudicialização e, consequentemente, reduzindo o número de litígios; e (3) o Programa Litígio Zero (2023) [7], voltado à regularização de débitos por meio de descontos e análise da capacidade de pagamento do contribuinte. [8]

Medidas essas que deixam evidente a postura flexível que o fisco federal vem adotando, demonstrando que os envolvidos na relação tributária estão saindo da lógica de enfrentamento para uma lógica cooperação, conforme pontua Misabel Derzi (2022) ao afirmar que  “a relação tributária evoluiu de um campo de batalha para um espaço de construção conjunta de soluções”. [9]

Conclusão

Sob uma perspectiva normativa, o momento propício para a regulamentação desses instrumentos consensuais de prevenção e solução de conflitos se deu com a edição do Código de Processo Civil de 2015 (CPC/2015), tendo em vista os pilares sobre os quais ele se sustenta: efetividade (consagrada no binômio primazia do julgamento de mérito e razoável duração do processo); cooperação entre os sujeitos do processo; consensualidade, uniformidade da resposta jurisdicional ^[10] e pretensão de desjudicialização de conflitos.

Assim, há que se reconhecer que foi o CPC/2015 a mola propulsora para pavimentação da regulamentação de mecanismos que objetivam a superação da beligerância fiscal mediante a doção de postura cooperativa entre fisco e contribuintes.

É evidente a evolução da perspectiva do direito tributário em conflito.

Sem dúvida que a mudança vem sendo gradual, mas necessária para reduzir a litigiosidade, aumentar a segurança jurídica e possibilitar a construção de um ambiente de negócios mais estável. Tudo isso com o intuito de promover um sistema tributário mais justo, transparente e eficiente.

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[1] FENACON – Federação Nacional das Empresas de Serviços Contábeis. Brasília, 23 jun. 2025. Disponível aqui.

[2] SCHOUERI, Luís Eduardo. Direito Tributário. 11ª edição. São Paulo: Saraiva, 2021.

[3] CARRAZZA, Roque Antonio. ICMS. 19ª edição. São Paulo: Malheiros, 2019.

[4] IBPT – Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação. Estudo sobre a complexidade do sistema tributário brasileiro. Brasília: IBPT, 2020.

[5] TORRES, Heleno Taveira. Cooperação no Direito Tributário. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2020.

[6] Receita Federal do Brasil. Programa Conformidade Cooperativa. Disponível aqui.

[7] Receita Federal do Brasil. Programa Litígio Zero. Brasília: Receita Federal do Brasil, 2023. Disponível aqui.

[8] Para mais conteúdo a respeito dos mecanismos atuais de solução de conflitos, sugere-se a leitura dos seguintes artigos desta coluna: 1; 2; 3; 4; 5; 6; 7; 8; 9; 10; 11; 12

[9] DERZI, Misabel Abreu Machado. Direito Tributário Brasileiro: entre o confronto e o consenso.ª edição. Belo Horizonte: Fórum, 2022.

[10] A expressão “uniformidade na resposta jurisdicional” aqui utilizada foi extraída de passagem do livro escrito por Andressa Senna Lísias – in A formação dos precedentes no sistema de recursos repetitivos. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2022, p. 14.