O espantalho do Vale do Silício e o Marco Legal da IA: do PL 2.338/23

Nos tempos vertiginosos que vivemos é maior o risco de leis nascerem velhas. É o caso do PL 2.338, de 2023, que “dispõe sobre o desenvolvimento, o fomento e o uso ético e responsável da inteligência artificial com base na centralidade da pessoa humana”. Aprovado no Senado em 29 de novembro de 2023, o projeto chegou à Câmara em preocupante descompasso com a realidade do mundo da vida que pretende regular.

O projeto de iniciativa do então presidente do Senado, Rodrigo Pacheco, baseou-se nos trabalhos de comissão de juristas instituída em fevereiro de 2022, cujo relatório, com 908 páginas, foi entregue em dezembro daquele ano. A comissão tinha apenas juristas, todos de excelência reconhecida, mas nenhum cientista da computação e engenheiro de machine learning na linha de frente para explicar a arquitetura das redes neurais.

A comissão formada exclusivamente por juristas, todos de excelência reconhecida, não contava com cientistas da computação ou engenheiros especializados em aprendizado de máquina (machine learning) para explicar como funcionam as redes neurais modernas, que são o coração das inteligências artificiais. Ao chamar exclusivamente juristas para estudar um assunto essencialmente técnico de engenharia de software, o Senado acabou produzindo um anteprojeto de lei com viés jurídico-formalista desprovido de elementos normativos adequados à regulação de fenômenos próprios das redes neurais.

Além disso, o trabalho da comissão realizou-se antes da consolidação pública da inteligência artificial generativa e dos modelos abertos. Portanto, num contexto em que a IA proprietária, centralizada e baseada em grandes fornecedores reinava soberana. Embora tenha aperfeiçoado o anteprojeto da comissão de juristas em outros aspectos, o Senado manteve a estrutura de uma regulação defensiva, inspirada no modelo europeu, em dissonância com a atualidade de ecossistemas abertos, descentralizados e de rápida evolução.

Como adverti em artigo publicado aqui em 2024 , a tramitação do PL nº 2.338 foi submetida à pressão do calendário eleitoral, convertendo um debate estrutural sobre o futuro tecnológico do país em resposta normativa de curto prazo. Agora é hora de a Câmara, combinando urgência e prudência, corrigir erros e entregar ao país uma regulação que impulsione nossa soberania tecnológica.

Aspectos positivos

Há aspectos positivos do relatório da comissão de juristas e que foram mantidos no texto do PL  aprovado no Senado em dezembro de 2024: a centralidade dos direitos fundamentais, proteção ao trabalho, exceção aos direitos autorais para mineração de dados, governança e transparência, participação social e multissetorialidade.

Na tramitação do projeto o Senado também corrigiu deficiências e introduziu aperfeiçoamentos no resultado do trabalho da comissão de juristas. O relatório final da comissão, entregue em dezembro de 2022, não mencionava a IA generativa, que ainda não havia se tornado central, mas que hoje é dominante. O texto aprovado do PL 2.338, de 2023, supera essa falta ao incorporar dispositivos que abrangem expressamente a IA generativa e seus impactos, o que fica expresso já no artigo 4º, I, quando o PL define sistema de inteligência artificial como “sistema computacional, com graus diferentes de autonomia, desenhado para inferir como atingir um dado conjunto de objetivos, utilizando abordagens baseadas em aprendizagem de máquina e/ou lógica e representação do conhecimento, por meio de dados de entrada provenientes de máquinas ou humanos, com o objetivo de produzir previsões, recomendações ou decisões que possam influenciar o ambiente virtual ou real”.
Essa redação abrange explicitamente modelos generativos, pois inclui sistemas que produzem previsões, recomendações ou decisões — exatamente o que fazem as IAs generativas.

A tramitação legislativa também promoveu um aperfeiçoamento relevante na estrutura da regulação: o texto original da comissão previa uma única autoridade reguladora central para a inteligência artificial. O texto final aprovado pelo Senado optou por um modelo híbrido em que uma autoridade central (a ser designada pelo Poder Executivo) convive e atua de forma coordenada com as agências reguladoras já existentes, que passam a ter poderes regulatórios específicos sobre IA em seus respectivos setores, evitando-se tanto a fragmentação normativa quanto o risco de uma regulação excessivamente centralizada e distante das realidades setoriais.

O espantalho do Vale do Silício

Todavia, o principal vício estrutural do relatório da comissão de juristas não foi corrigido no texto aprovado pelo Senado, a arquitetura regulatória fundada no controle ex ante (prévio), típico de modelos fechados e proprietários e hostil a modelos de código aberto, distribuídos e adaptáveis.

A regulação ex ante — que impõe obrigações, avaliações e controles prévios antes da disponibilização ou uso de sistemas de IA — tem hoje impacto cada vez mais limitado e é ineficaz quando aplicada à nova onda de modelos de código aberto, que são marcados pela difusão descentralizada (distribuídos, baixados, adaptados e reutilizados livremente), imprevisibilidade de usos (utilizados em aplicações distintas, por agentes que os podem modificar localmente, sendo impossível antecipar seus usos e impactos) e baixa capacidade de enforcement (impossibilidade de controles prévios de cada adaptação, fine-tuning e reuso, especialmente em contextos acadêmicos, comunitários e de inovação).

Estudos, inclusive o da Câmara dos Deputados sobre  sistemas legais de regulação demonstra que há uma tendência de reforçar mecanismos ex post e proporcionais a danos concretos, o que vem sendo considerado na agenda brasileira para a IA.

O mais grave é que rígidas obrigações ex ante e barreiras burocráticas desestimulam a pesquisa, colaboração e desenvolvimento local, sem que sejam necessárias para a segurança e a proteção de direitos.

Modelo brasileiro de IA para nossa soberania tecnológica

O PL nº 2.338 inspira-se no normativo do AI Act europeu, com sua lógica de classificar sistemas em “risco inaceitável”, “alto risco” e “risco moderado”, voltado a regular a presença em solo europeu das IAs dos Estados Unidos.

Mas o Brasil é completamente diferente da Europa, com sua regulação pesada é puramente defensiva, de quem apenas consome tecnologia. O Brasil possui uma capacidade instalada e um potencial reais para tirar proveito do desenvolvimento de IAs. Enquanto a Europa busca fundamentalmente se proteger de tecnologias externas, o Brasil tem a oportunidade de construir um marco regulatório que, além de proteger direitos, estimule o desenvolvimento e a liderança tecnológica nacional.

O tema é complexo e não há um único caminho para a regulação. Sistemas de IA podem gerar danos (discriminação, deepfakes, impactos no trabalho, segurança nacional). O Brasil também precisará definir como regular modelos fundacionais de risco — por ex: IA para atacar países, sistemas de IA aplicados a capacidades cibernéticas ofensivas, armas autônomas, engenharia genética ou outros usos de segurança nacional. Por outro lado, modelos base como o Llama (Meta), Mistral, Falcon, DeepSeek — ainda são desenvolvidos por entidades com recursos bilionários e alguma forma de responsabilidade prévia sobre quem lançou a base parece necessária.

Uma regulação puramente ex post tem limites em casos de danos difusos ou irreversíveis de difícil responsabilização. Por tudo isso, o ideal pode ser a combinação inteligente e harmônica de princípios gerais, obrigações proporcionais por risco real, foco ex post para danos concretos, com sandboxes regulatórios.

Este é um ponto do aperfeiçoamento que os senadores fizeram ao anteprojeto da comissão de juristas, ao prever sandboxes regulatórios no texto final projeto, que autoriza o Sistema Nacional de Regulação e Governança de Inteligência Artificial a regulamentar regimes simplificados para padrões abertos, inovação e projetos de interesse público.

Nesse contexto, sandboxes regulatórios, ambientes controlados de experimentação supervisionada para testar inovações sob regras flexíveis, são instrumentos fundamentais para adaptar a regulação à velocidade das transformações tecnológicas. Sua previsão no texto do Senado ainda é tímida e aparece como exceção em um modelo predominantemente burocrático e ex ante. Cabe à Câmara partir de onde o Senado parou e avançar transformar essa exceção em regra, promovendo uma regulação verdadeiramente adaptativa, capaz de proteger direitos (ex ante e ex post), mas, ao mesmo tempo e fundamentalmente, impulsionar a soberania tecnológica nacional.

Este é o busílis. Aqui é onde está o espaço onde os deputados podem — e devem — avançar para estabelecer uma alteração estrutural no modelo de regulação proposta pelos senadores. Reconhecer o status quo quando o status quo é nocivo não há de ser desculpa para a deserção de responsabilidades institucionais de natureza constitucional e estratégica. É, sim, evidente que no dia a dia os modelos proprietários das big techs estadunidenses permanecem hegemônicos e que é através de suas interfaces (WhatsApp, Google, Meta) que a população mais vulnerável acessa a IA, o que faz delas vetor de manipulação informacional e à de risco nossa organização social e política soberana e democrática. Mas isso, ao invés de nos fazer ajoelhar, curvando-nos à nefasta realidade, há de nos impulsionar ao desafio de construção de um modelo tecnologicamente soberano de inteligência artificial.

Ou seja, exatamente o contrário do que fez a velha e cansada Europa, cujo modelo o anteprojeto da comissão de juristas e o projeto do Senado acabou por acriticamente copiar. A resposta à manipulação das Big Techs não é burocratizar a inovação nacional prévia e genericamente (ex ante), mas sim responsabilizar pesadamente os grandes controladores de acesso (gatekeepers) proprietários ex post enquanto se estimula o modelo aberto  (open source) para quebrar esse monopólio.

Conclusão

O texto do marco legal da inteligência artificial aprovado pelo Senado apresenta uma contradição estratégica. De um lado, oferece um arcabouço normativo relevante, fundado na proteção de direitos fundamentais e em uma lógica de regulação híbrida, democrática, de boa governança e transparente.

De outro, busca timidamente regular um velho mundo — um ecossistema de IA centralizado, proprietário e dominado por grandes fornecedores —, quando do que o país precisa é a ousadia da regulação do emergente mundo novo: modelos fundacionais de código aberto, arquiteturas distribuídas e abertos à pesquisa e inovação.

Regular a inteligência artificial é posicionar-se no grande teatro geopolítico contemporâneo, no qual se enfrentam a lógica de extração econômica e controle proprietário — o modelo estadunidense — e estratégias estatais de difusão tecnológica em larga escala, baseadas em investimentos públicos maciços, disseminação de capacidades técnicas e construção gradual de soft power, como ocorre no caso chinês.

A regulação da inteligência artificial deve honrar a tradição da nossa política externa, marcada pela busca de autonomia estratégica como um dos fios permanentes da urdidura da nação, como expus em artigo em homenagem ao embaixador Samuel Pinheiro Guimarães.

O filósofo brasileiro Álvaro Vieira Pinto adverte desde a década de 1960 que a técnica não é neutra e a dependência tecnológica não é carência natural, mas produto histórico de relações assimétricas de poder. Que o Congresso se conscientize disso e que o modelo de regulação da inteligência artificial que ofereça ao país não se acanhe a administrar riscos de tecnologias alheia, como acomodado país de periferia, mas sirva como instrumento ativo da construção da nossa soberania tecnológica, condição material da autodeterminação democrática e da nossa autonomia estratégica num mundo em profunda transformação.

Ao fim e ao cabo, o que o Congresso está por decidir no PL 2.338 é se a regulação da inteligência artificial será mero instrumento de contenção periférica de danos ou alavanca para que o país busque e obtenha, com ousadia e senso de oportunidade, soberania tecnológica, condição insubstituível do nosso desenvolvimento.