A Lei 14.133/21 e a troca de CNPJ em contrato administrativo

Em artigo publicado aqui na ConJur, este colunista chamou atenção para o impacto das operações societárias sobre licitações e contratos administrativos, destacando a realidade diante da Lei nº 14.133/2021 a atual Lei de Licitações e Contratos Administrativos.

O tema, contudo, ganhou novos contornos práticos com a crescente discussão sobre troca de CNPJ, sucessão contratual e, ainda, a substituição de consorciado em contratos já em execução.

A questão é relevante porque a nova lei não reproduziu, precisamente, a antiga lógica de vedação expressa que constava do artigo 78, inciso VI, da Lei nº 8.666/93, o que abriu espaço para uma leitura mais funcional da matéria, centrada menos na alteração formal da pessoa jurídica e mais na preservação da capacidade de execução do contrato.

Em vez de tratar a mudança societária ou a troca de CNPJ como causa padronizada e automática para ruptura contratual, o regime atual deixa aberta a possibilidade para que o gestor público possa analisar se houve sucessão legítima, manutenção dos requisitos de habilitação e inexistência de fraude ou prejuízo ao interesse público, em essência, para que se assegure o prosseguimento da execução.

Troca de CNPJ e continuidade contratual

A troca de CNPJ em contrato administrativo em andamento não deve ser vista, isoladamente, como evento proibido pela Lei nº 14.133/2021.

Quando a alteração decorre de incorporação, fusão, cisão ou outra reorganização societária regularmente formalizada, o ponto juridicamente relevante passa a ser a continuidade material da execução contratual, e não apenas a alteração do CNPJ da contratada.

Essa compreensão decorre do próprio deslocamento normativo promovido pela nova lei.

Se, por um lado, desapareceu a regra anterior que associava fusão, cisão e incorporação não admitidas no edital e no contrato a hipótese típica de rescisão, por outro lado foi preservado, no artigo 137, inciso III, o poder-dever de extinguir o contrato quando a alteração social ou a modificação da finalidade ou da estrutura da empresa restringir sua capacidade de concluí-lo (“…III – alteração social ou modificação da finalidade ou da estrutura da empresa que restrinja sua capacidade de concluir o contrato…”).

A consequência prática é clara: a Lei nº 14.133/2021 viabiliza a troca de CNPJ em contrato em andamento, desde que a mudança não comprometa a execução, não reduza a qualificação exigida no certame e não sirva de expediente para burlar sanções ou vedações legais.

O exame administrativo, portanto, deve ser substancial, com análise da operação societária, da sucessão de direitos e obrigações, da preservação da estrutura técnica e da permanência das condições originalmente contratadas.

Operações societárias e sucessão da contratada

O raciocínio permanece atual: nas operações societárias, o Direito Privado continua a exercer papel supletivo importante na disciplina dos contratos administrativos, em face do disposto no artigo 89 da atual lei.

A sucessão empresarial prevista na Lei das Sociedades por Ações e no Código Civil segue sendo referência para compreender situações em que uma pessoa jurídica absorve outra e lhe sucede em direitos e obrigações, inclusive no ambiente contratual público.

Sob a vigência da Lei nº 14.133/2021, isso significa que reorganizações empresariais legítimas não devem ser tratadas, por si, como ruptura contratual inevitável.

Ao contrário, a nova sistemática comporta a continuidade do contrato quando houver base jurídica para a sucessão da contratada, prova de que a empresa sucessora reúne condições equivalentes ou superiores às da sucedida e demonstração de que o interesse público será melhor protegido com a manutenção da execução do que com a paralisação do ajuste.

Esse ponto é especialmente sensível em mercados regulados, contratos de longa duração e ajustes intensivos em capacidade técnica, nos quais a substituição abrupta do contratado pode gerar descontinuidade, aumento de custos e risco operacional para a Administração.

É precisamente por isso que a nova lei deve ser considerada em sintonia com uma lógica de governança, consequencialismo e saneamento, e não sob um formalismo que transforme toda reorganização empresarial em obstáculo automático à continuidade contratual. Aliás, isso se confirma quando o final do artigo 5º da lei se reporta à Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, na qual o artigo 20 determina que em tomada de decisões, inclusive, as administrativas, sejam consideradas as consequências práticas de cada ato.

Substituição de consorciado em contrato em andamento

A Lei nº 14.133/2021 também adiciona uma hipótese nova de viabilização de alterações subjetivas na execução contratual, embora de outra ordem, ao admitir, no artigo 15, §5º, a substituição de consorciado em contrato em andamento.

O dispositivo condiciona essa substituição à autorização expressa do órgão ou entidade contratante e à comprovação de que a nova empresa possui, no mínimo, os mesmos quantitativos para habilitação técnica e os mesmos valores para qualificação econômico-financeira apresentados pela empresa substituída na licitação que originou o contrato.

A norma é reveladora porque demonstra que a nova Lei de Licitações não adota uma vedação cega a mudanças na composição subjetiva do contratado.

Ao contrário, reconhece que a execução contratual pode exigir rearranjos legítimos, desde que cercados de controle administrativo, equivalência de capacidade e proteção ao resultado licitado.

Se a lei admite expressamente a substituição de consorciado em contrato em curso, com preservação dos parâmetros de habilitação, torna-se ainda mais coerente admitir, nas hipóteses de sucessão empresarial regular, a troca de CNPJ da contratada ou a substituição formal do polo contratual quando a operação societária mantiver a aptidão para executar o objeto e não implicar fraude ao regime licitatório.

Limites: fraude, sanções e desconsideração da personalidade jurídica

A flexibilização trazida pela Lei nº 14.133/2021 não elimina, evidentemente, os limites jurídicos aplicáveis ao tema, pois a continuidade contratual não pode servir para encobrir manobras de empresas sancionadas, confusão patrimonial ou criação de sociedades dissimuladas destinadas a contornar impedimentos para licitar e contratar.

Nesse aspecto, a nova lei foi ainda mais clara e enfática.

O artigo 14, § 1º, veda a participação de licitantes que atuem em substituição a outra pessoa, física ou jurídica, com o intuito de burlar a efetividade de sanção aplicada, inclusive em relação a controladoras, controladas ou coligadas, desde que comprovado o ilícito ou a utilização fraudulenta da personalidade jurídica.

Além disso, o artigo 160 autoriza a desconsideração da personalidade jurídica quando ela for utilizada com abuso do direito para facilitar, encobrir ou dissimular atos ilícitos previstos na lei, permitindo a extensão dos efeitos das sanções à pessoa jurídica sucessora ou a empresa do mesmo ramo com relação de coligação ou controle, sempre com contraditório, ampla defesa e análise jurídica prévia.

Por isso, a troca de CNPJ só se legitima quando se insere em operação real, econômica e juridicamente consistente.

Quando a alteração for apenas aparente, sem transferência efetiva de estrutura, com coincidência funcional suspeita ou com propósito de “apagamento” de histórico sancionatório, a Administração Pública não apenas pode, mas deve aprofundar o controle e impedir que a modificação formal comprometa a moralidade e a isonomia do sistema de licitações e contratos administrativos.

Conclusões

A evolução do debate mostra que a Lei nº 14.133/2021 viabiliza, em maior medida do que o regime anterior, a troca de CNPJ, a sucessão da contratada em razão de operações societárias e até a substituição de consorciado em contratos administrativos em andamento.

O que a nova lei exige não é a imobilidade da estrutura empresarial, mas a demonstração objetiva de que a mudança preserva a habilitação, a capacidade de execução, a transparência do procedimento e a integridade do regime sancionatório.

Em síntese, a discussão contemporânea não deve mais ser formulada em torno de uma pergunta simplista sobre ser ou não possível trocar o CNPJ da contratada. A pergunta correta é outra: a alteração subjetiva do contrato decorre de operação legítima, preserva as condições de execução e respeita os controles da Lei nº 14.133/2021? Se a resposta for positiva, a solução jurídica mais compatível com a nova lei tende a ser a viabilização da continuidade contratual, e não a ruptura automática do ajuste.