Responsabilização pela revogação da licitação: qual o alcance da Lindb?

O artigo 71 da Lei nº 14.133/2021 faz expressa menção sobre o encerramento da licitação. Inegavelmente, há clara opção do legislador pelo saneamento das irregularidades “sempre que possível” (inciso I), priorizando a manutenção do processo e evitando a declaração de nulidade.

Todavia, a despeito de o saneamento da licitação ser prioridade do legislador, remanesce, na própria lei, a expressa possibilidade de revogação do certame, fruto do manifesto exercício do poder discricionário (inciso III), ato que decorre dos mais variados fatores. Embora a revogação, assim como a anulação, não seja ato preferencial, continua sendo um ato lícito.

Portanto, a revogação, em determinados cenários, pode ser interpretada como a melhor escolha, cuja avaliação depende, necessariamente, do critério do gestor. Existindo motivo determinante para a incidência da revogação, nos termos do § 2º do artigo 71, fato superveniente devidamente comprovado, a continuidade do certame torna-se inoportuna. Por conseguinte, sendo comprovada a existência de fato superveniente, a continuidade da licitação pode, até mesmo, configurar a caracterização de prática temerária pela autoridade superior, sobretudo se não ocasionar danos à administração e a terceiros.

A revogação da licitação, ainda que inserida no âmbito da conveniência e da oportunidade da administração, somente poderá ser perpetrada se houver a ocorrência de fato posterior à publicação do edital e, ainda assim, desde que não previsível. Certo é que a revogação não pode ser encarada como manifesto prejuízo para a administração, tampouco como ato decorrente de ausência de planejamento.

Conquanto a Lei nº 14.133/2021 consagre o planejamento como espinha dorsal do processo de contratação pública, infindáveis fatores têm o potencial de influenciar na tomada de decisão do gestor. Consequentemente, a revogação não decorre, essencialmente, de falta de planejamento.

Desafortunadamente, os órgãos de controle externo tendem, em determinadas situações — aplaudindo um conjecturável excesso de planejamento e de governança — a responsabilizar o gestor público pela revogação do certame, ainda que, do ato, não tenham decorrido prejuízos.

Responsabilização

Nesse sentido, o Tribunal de Contas da União (TCU), no Acórdão 894/2025 [1], estabeleceu que a revogação da licitação não elimina a responsabilização do agente público, assentando que a concretização de prejuízos ou a finalização do certame não desfazem a incidência do erro grosseiro.

No referido acórdão, o TCU justificou que, no âmbito do direito administrativo sancionador, pune-se a conduta e não os efeitos. A premissa pode até ser verdadeira, porém, não se adequa, implacavelmente (como ato e consequência natural) à revogação de licitação, sobretudo quando inexistente dano ou qualquer prejuízo: seria o total desfazimento da discricionariedade própria ao tomador de decisão.

O entendimento do TCU, embora vise zelar pela conduta do ato praticado, vai de encontro às normas previstas na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lindb), notadamente o § 2º do artigo 22:

2º Na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente.

Isso porque, segundo expressa menção referenciada no § 2º do artigo 22, a ocorrência do dano deve ser sempre ponderada. Por isso, a interpretação (oriunda do controle externo) quanto ao ato praticado pela autoridade superior, sobretudo quando inexistente o dano, deve ser alinhada à teleologia contemplada na Lei nº 13.655/2018, que, incluindo providentes normas na Lindb, dispõe sobre segurança jurídica e eficiência na criação na criação e aplicação do direito público.

Com as alterações promovidas na Lindb, buscou-se possibilitar à combalida administração pública uma maior segurança jurídica, por meio da aferição das consequências concretas. Nada obstante o conteúdo inovador e esperançoso da legislação, há sempre uma inquietude quanto a uma permanente indagação: como têm se comportado os órgãos de controle externo diante dessa legislação que, ao que se percebe, almeja um maior protagonismo para a administração pública?

Em outro artigo, escrito um ano após a promulgação da Lindb (ainda em 2019), tivemos a oportunidade de antecipar possíveis respostas a alguns questionamentos sobre os impactos da interpretação dos tribunais de contas quanto a nova legislação, de modo que a tônica da Lindb, é sempre conferida pela interpretação destes órgãos.

De tal modo, analisando o entendimento alcançado pelo TCU — e sem adentrar nas especificidades do caso em concreto —, abstratamente, é perceptível uma aplicação mitigada (ou qualquer mínima deferência) da Lindb pelos órgãos de controle externo, fator este que não se limita a uma mera responsabilização para um específico caso, na medida em que provoca um desestímulo na atividade de gestão.

Em se tratando de contratação pública, as críticas são mais significativas, considerando que a parte final do artigo 5º da Lei nº 14.133/2021 faz expressa menção às inovações provocadas na Lindb, importando no pleno atendimento — inclusive pelos membros do controle externo — das normas que nela se encontram inseridas.

Longe de qualquer apologia ao descumprimento de normas legais, de uma revogação de licitação, sem danos concretos para a Administração, é impraticável falar em imediata responsabilização. O direito sancionador (inclusive o direito administrativo) não perfilha por tamanha precipitação.

Espera-se que a compreensão dos controladores externos se volte para o cumprimento do espírito da norma, sem excessos, sob pena de nos mantermos na mesma estagnação que contamina o dia a dia da administração pública.

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[1] TCU. Plenário. Relator: Augusto Nardes. Data da sessão: 23/04/2025.