Marchezine: A inconstitucionalidade da lei pró-CPI após 21 anos

No início deste mês a Lei nº 10.001, de 4/9/2000, completou 21 anos. A norma dispõe sobre a prioridade nos procedimentos a serem adotados pelo Ministério Público e por outros órgãos a respeito das conclusões das Comissões Parlamentares de Inquérito, bem como acerca do dever de informar no prazo de 30 dias as providências adotadas — ou a justificativa pela omissão — e a cada seis meses a fase processual em que se encontra.

A lei foi gestada para garantir efetividade corretiva e condenatória, uma vez que as CPIs são órgãos parlamentares sui generis que detêm poderes extras de investigação, próprios das autoridades judiciais, mas são impedidas de julgar e não têm competência punitiva. Trata-se, portanto, de uma lei pró-CPI atemporal e de relevância conjuntural, num claro aceno de cooperação institucional para eficácia das investigações parlamentares.

Ocorre que em 27/7/2015 a Procuradoria-Geral da República propôs ao Supremo Tribunal Federal a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5.351 para contestar três dos cinco artigos da Lei nº 10.001/2000 — a sua essência meritória. A medida foi adotada cerca de 15 anos após sanção presidencial sem vetos e regular trâmite congressual.

A PGR arguiu a inconstitucionalidade das expressões "no prazo de trinta dias" e "ou a justificativa pela omissão" constantes do caput do artigo 2º, além do seu parágrafo único e dos artigos 3º e 4º da Lei 10.001/2000, argumentando — entre outros aspectos formais e materiais — que "somente a Constituição e lei complementar de iniciativa do respectivo procurador-geral pode legitimamente impor atribuições a membros do Ministério Público". A discussão, no entanto, é ampla, sobretudo no que tange a análise jurídica ao termo "atribuições" em comparação a referências legais e jurisprudenciais pacíficas, além do alcance da lei — indistinta a quaisquer órgãos destinatários dos relatórios das CPIs.

A ADI nº 5.351 foi distribuída sob a relatoria da ministra Cármen Lúcia, que prontamente adotou o rito do artigo 6º da Lei nº 9.868/1999 para requisitar informações ao Congresso Nacional e sequencialmente conceder vista sucessiva à Advocacia-Geral da União e à Procuradoria-Geral da República para manifestação. Após o cumprimento de tais diretrizes formais, a tramitação restou paralisada em setembro de 2016, ficando inerte por cerca de cinco anos, até que impulsionada nos últimos meses, a partir de junho.

A inconstitucionalidade foi contraditada pela AGU e pelo Senado Federal — que muito recentemente embargou sem sucesso o acórdão proferido parcialmente pela maioria plenária do STF, à revelia do voto contrário fundado pelo ministro Gilmar Mendes.

De toda forma, faz-se essencial conhecer o espírito do legislador com a lei em questão. Em detida análise à origem da norma sob confronto está a propositura do Projeto de Lei do Senado nº 158/1999, de autoria do saudoso senador Ramez Tebet — ex-presidente do Senado Federal e pai da senadora Simone Tebet, parlamentar líder da bancada feminina e um dos nomes em destaque nas investigações em curso na CPI da Covid-19.

Na justificativa, o então senador Tebet destacou que os trabalhos das CPIs não se limitam a resultados internos, revestem-se de coatividade e projetam-se a amplo alcance, argumentando ser "inaceitável que os órgãos a que se destinam os resultados das comissões parlamentares de inquérito (…) venham a neutralizar, por acúmulo de serviço, ou de qualquer outra razão, os trabalhos realizados por um dos poderes da República".

Já no Parecer nº 821/1999, sob relatoria do então senador Pedro Simon, há explicado o cuidado do Congresso Nacional em solicitar manifestações externas e ter contado com contribuição da subprocuradora-geral da República, Ela Wiecko, que assim teria se manifestado: "O dever de informar facilitará a caracterização de retardamento injustificado ou de omissão para o fim de aplicação de sanções de natureza política (crime de responsabilidade), administrativa e penal".

Não mais seria esse o posicionamento da PGR em 2015, quando da proposição da ADI, 15 anos após a sanção da lei pró-CPI; tal como parece não ser o da atual gestão, 21 anos depois. Tratar essa temática é ainda mais relevante ao observar o atual cenário nacional de polarização ideológica e de relevantes desafios institucionais interpoderes.

Não há aqui — e não poderia haver — qualquer restrição à propositura de ações diretas de inconstitucionalidades — desiderato legal inerente não apenas à PGR, como também ao presidente da República, às mesas do Senado, da Câmara ou de Assembleia Legislativa, a governador, à Ordem dos Advogados do Brasil, a partido político e a entidade sindical ou de classe. Quanto ao impulsionamento, é conhecido que uma vez proposta a ação direta a lei não admite desistência — o que obriga posicionamento decisório do Poder Judiciário.

Há de se observar, todavia, aspectos importantes quanto à segurança jurídica, sobretudo em casos como o presente, em que uma lei de interesse público é declarada inconstitucional após mais de duas décadas de vigência — numa decisão irrecorrível, com eficácia contra todos e efeito vinculante nas instâncias federal, estadual e municipal.

O STF, no âmbito da ADI 5.351, proferiu acórdão no sentido de julgar "parcialmente procedente para declarar inconstitucionais as expressões 'no prazo de trinta dias' e 'ou a justificativa pela omissão' postas no caput do artigo 2º, no parágrafo único do artigo 2º e no artigo 4º, todos da Lei federal nº 10.001, de 4 de setembro de 2000".

Como se vê, o acórdão manteve incólume o artigo 3º da lei ao decidir que "não viola a proporcionalidade ou razoabilidade a opção do legislador de priorizar a tramitação de procedimentos administrativos ou judiciais que derivem de apurações das Comissões Parlamentares de Inquérito, considerando o interesse público atingido e a deferência constitucional ao poder fiscalizatório do Congresso Nacional".

Por outro lado e com as devidas vênias, o acórdão pode carecer de reforma pontual, na medida em que — à exceção do caput do artigo 2º — inexistem as expressões "no prazo de trinta dias" e "ou a justificativa pela omissão" tanto no parágrafo único do artigo 2º — que trata de comunicação semestral — como no artigo 4º — que remete a sanções por descumprimento.

Na prática, compreende-se da análise que o relatório final das CPIs deve continuar a ter impulsionamento prioritário por parte do Ministério Público e dos demais órgãos destinatários, mas sem a estipulação de prazos, tampouco de sanções. No entanto, fica a dúvida sobre a pertinência e eficácia de uma lei com tais lacunas — ou se regulamentação interna por cada órgão seria uma solução. Sobre esses pontos, portanto, talvez prudente manifestação do STF para dirimir dúvidas e deixar suficientemente claro o alcance decisório e eventuais recomendações, sobretudo em caso tão relevante e conjuntural.

Ainda num esforço analítico em cotejo à lei e ao caso concreto, observa-se que, ao declarar inconstitucionalidade, e tendo em vista razões de segurança jurídica e interesse social, o STF poderá restringir os efeitos da declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de determinado momento a ser fixado. Talvez uma providência necessária que urge.

Por fim, a lei permite a manifestação de órgãos ou entidades representativas no âmbito de ADI, em matérias relevantes. Assim, cabível seria a interface de CPIs em curso no Congresso, nas Assembleias e Câmaras que tenham interesse na utilização cabal da Lei nº 10.001/2000 perante os órgãos destinatários dos seus respectivos relatórios finais.