Manifesto por um código de direito dos contribuintes

O objetivo do presente artigo é apresentar um panorama na relação entre os contribuintes e a administração tributária brasileira demonstrando a insegurança jurídica no ambiente institucional brasileiro, sem a observância da justiça fiscal, e, a partir disso, indicar a necessidade premente, no ordenamento jurídico brasileiro, da edição de um Código de Direitos do Contribuinte.

Considerando as suas quatro funcionalidades básicas — quais sejam: fiscalização, tributação, arrecadação e armazenamento e controle das informações econômico-fiscais —, a administração tributária brasileira é alvo constante de inúmeros questionamentos relativos à forma como tais funcionalidades são conduzidas, por não promover um ambiente de confiança na relação com o contribuinte e, em decorrência, segurança jurídica na relação tributária com o Estado. Isso traduz-se em um modelo litigioso que promove planejamentos tributários por parte de ambos os polos, Estado (arrecadar mais) e contribuinte (pagar menos).

Dentre os fatores ensejadores da realidade da aplicação da norma tributária altamente litigiosa, o estudo conduzido pelo Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação (IBPT) sobre os 30 anos da Constituição Federal apresenta informações referentes à quantidade de normas tributárias editadas desde 1988 [1].

• Em 1990, por exemplo, havia 123.893 normas tributárias. Esse número passou para 186.588 em 2000. Em 2018, o número de normas tributárias editadas pelas esfera federal, estadual e municipal saltou para 390.726.
• A análise desses registros quantitativos leva à conclusão de que, em média, 46 novas normas tributárias são editadas a cada dia útil, o que acaba por impactar diretamente no caixa das empresas.
• De acordo com o estudo do IBPT, cada pessoa jurídica emprega cerca de 1,5% de seu faturamento com vistas a acompanhar as mudanças tributárias, o que representa, em números totais, gasto anual no montante de R$ 65 bilhões.

Nesse compasso, estudo feito pelo Banco Mundial em 2018 retratou que o Brasil é o país onde as empresas gastam mais tempo para cumprir todas as regras do Fisco: são 1.958 horas por ano em média, e, a cada 200 funcionários de uma empresa brasileira, um trabalha na área contábil-tributária [2].

Aliado a isso, a temática tributária encontra-se entre os três principais assuntos com maior quantitativo de processos no Poder Judiciário, sendo o assunto mais demandado tanto na Justiça estadual quanto na Justiça Federal em primeira instância no ano de 2017, conforme apontam os números do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) [3].

Verifica-se, portanto, que a burocracia imposta aos contribuintes somada à alta carga tributária e à judicialização excessiva são os principais fatores que compõem o denominado "custo brasil" (juntamente com outras causas, tais como encargos trabalhistas e infraestrutura precária), e impactam na competividade e eficiência dos produtos e serviços brasileiros em cenário internacional.

De forma agravante ao exposto, estudo conduzido IBPT publicado em junho de 2019 [4] traça um comparativo dos trinta países com a maior carga tributária em 2017 com o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) de 2018, conforme dados do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), para verificar se os valores arrecadados estariam retornando para a sociedade por meio de serviços de qualidade que viessem a gerar bem-estar à população. O Índice de Retorno de Bem-Estar à Sociedade (Irbes), o qual é o resultado da carga tributária em cotejo com o IDH, ambos devidamente ponderados, tem apresentado o Brasil, desde a primeira edição do estudo [5], na última posição do ranking, o que demonstra a ineficiência na aplicação das receitas decorrentes da cobrança de tributos.

Igualmente é fonte de insegurança jurídica na relação do contribuinte e o Estado a demora da Administração Tributária à observância da jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Federal (STF) sobre diversas matérias, a exemplo do caráter confiscatório da multa de ofício superior a 100% do valor do tributo, e da exclusão do ICMS da base de cálculo das contribuições para o PIS e a Cofins. Da mesma forma, a utilização de instrumentos pelo Fisco que violam de forma manifesta os direitos dos contribuintes e o devido processo legal para a cobrança do crédito tributário, a saber, as denominadas sanções políticas. Essas sanções consistem na imposição, pela autoridade fiscal, de meios indiretos de coerção, convertendo-os em instrumentos de acertamento da relação tributária, para, em função deles, constranger o contribuinte a adimplir obrigações fiscais eventualmente em atraso. Exemplo está na edição da Portaria RFB nº 1.750/2018, a Secretaria da Receita Federal do Brasil ampliou a exceção ao sigilo fiscal referente a informações sobre representações fiscais para fins penais estabelecida no artigo 198, § 3º, inciso I, do Código Tributário Nacional para abranger a divulgação ampla e irrestrita de informações dos contribuintes, pessoas físicas e jurídicas, no sítio eletrônico da RFB, bem como dos supostos crimes cometidos que tenham sido objeto de representações fiscais para fins penais ao Ministério Público [6], o que representa verdadeiro ataque a reputação das empresas com fins meramente arrecadatórios.

Os exemplos acima servem para demonstrar o quanto o comportamento da administração tributária, conjuntamente com a do contribuinte, fomentam constantes e permanentes situações de conflito e questionamento que afetam a própria percepção da legitimidade estatal. Este modelo e as externalidades negativas por ele geradas mostram como única alternativa a mudança da cultura da Administração Tributária, visando ao equilíbrio da aplicação das normas e à uniformização de seus comportamentos dos agentes que compõem o sistema.

Assim, indispensável é a criação de um arcabouço normativo que garanta direitos inerentes à situação do contribuinte tendo como objetivo a harmonização, sob condições de igualdade jurídica, dos interesses individuais e coletivos em face do Estado [7], promovendo o aumento da segurança jurídica. bem como alavancando os investimentos e a confiança no mercado interno. Em outras palavras, um Código de Direitos do Contribuinte reside na necessidade de estabelecer um equilíbrio entre o poder estatal de fiscalizar e impor tributos e penalidades e os direitos de quem suporta o poder atribuído ao Fisco em todos os níveis da federação.

Veja-se que a necessidade desse arcabouço legal já se faz presente em outros países, a exemplo do Canadá (1985), Estados Unidos (1998), Espanha (1998) e Itália (2000).

Por exemplo, o Taxpayer Bill of Rights canadense contém dezesseis previsões gerais com a explicação do que constitui o direito resguardado ao contribuinte, a saber:

(1) o direito de receber os créditos e não pagar nem mais, nem menos do que o que é exigido por lei;

(2) o direito ao serviço em ambos os idiomas oficiais;

(3) o direito à privacidade e confidencialidade;

(4) o direito a uma revisão formal e a um recurso posterior;

(5) o direito de ser tratado profissionalmente, com cortesia e de forma justa;

(6) o direito de informações completas, precisas, claras e oportunas;

(7) o direito, salvo disposição em contrário da lei, de não pagar montantes de imposto em disputa antes de obter sua revisão imparcial;

(8) o direito de aplicar a lei de forma consistente;

(9) o direito de apresentar uma queixa ao serviço e obter uma explicação de nossas descobertas;

(10) o direito de ter os custos da observância a lei tomados em consideração na administração da legislação tributária;

(11) o direito de esperar que sejamos responsáveis;

(12) o direito à compensação de penalidades e juros abaixo da legislação fiscal por circunstâncias extraordinárias;

(13) o direito de esperar que publiquemos nossos padrões de serviço e relatório anualmente;

(14) o direito de esperar que avisemos sobre questionáveis esquemas fiscais em tempo hábil;

(15) o direito de ser representado por uma pessoa de sua escolha; e

(16) o direito de apresentar uma queixa ao serviço e solicitar uma revisão formal sem temor de represálias.

Da mesma forma, o Taxpayer Bill of Rights norte-americano, consubstanciado como titulo III do Internal Revenue Service Reestructuring and Reform Act de 1998, alinha regras gerais em benefício dos contribuintes, contendo dez previsões gerais que também contam com a explicação do que constitui o direito resguardado ao contribuinte e espécies de comportamentos que este pode esperar:

(1) o direito de ser informado;

(2) o direito à qualidade de serviço;

(3) o direito de pagar não mais do que o montante correto do imposto;

(4) o direito de desafiar a posição adotada pelo IRS e ser ouvido;

(5) o direito de recorrer de uma decisão do IRS em um Fórum Independente;

(6) o direito ao finalismo;

(7) o direito à privacidade;

(8) o direito à confidencialidade;

(9) o direito de manter a representação; e

(10) o direito a um justo sistema tributário.

A adoção de uma legislação no Brasil para orientar a relação fisco-contribuinte teria como intuito consolidar direitos, garantias e obrigações que se encontram na Carta Magna, nos tratados internacionais incorporados ao direito brasileiro, no Código Tributário Nacional (CTN), nas demais leis e normas infra legais existentes no ordenamento jurídico relativamente aos tributos e competências da Administração Tributária.

A formalização em um único documento dos aspectos de observância obrigatória nessa relação visa assegurar uma tributação livre de qualquer arbitrariedade, além de estabelecer a relação pacífica, cordial e justa entre a Administração Pública tributária e o cidadão que paga tributos, garantindo a todos os envolvidos segurança jurídica, transparência e impessoalidade.

Atualmente, a lógica conflitiva que permeia as relações da Administração Tributária com o contribuinte faz com que os dois lados tenham proposições extremas, em que os indivíduos são movidos exclusivamente pela maximização da utilidade econômica e as políticas adotadas pela Administração Fiscal são inteiramente pautadas em detecção e punição. A codificação dos direitos e garantias dos contribuintes buscaria instituir uma sinergia de aproximação, de cooperação e de compreensão alinhada com a eficiência na cobrança de impostos, pois essa é substancialmente maior em cenários cooperativos entre o Fisco e o contribuinte [8].