O que esperar do Real Digital, a CBDC brasileira

Com a implantação do Sistema de Pagamentos Brasileiro (SPB) por meio da Lei 10.214/2001 e da Resolução CMN 2.882/2001, vimos, no Brasil, desde o ano de 2002, a imersão dos meios de pagamento e do sistema bancário num processo de crescente digitalização.

Foi com base nessas normas que se editou a Circular BACEN nº 3.115/2002, que, tendo entrado em vigor em abril/2002, instituiu a TED (Transferência Eletrônica Disponível), que possibilitou a liquidação de transferências interbancárias no mesmo dia, com a utilização de recursos financeiros que estivessem imediatamente disponíveis na conta corrente do cliente que emitisse a ordem de transferência.

A compensação instantânea introduzida pela TED passou a limitar a aceitação e circulação de cheques no meio empresarial, em vista de duas razões principais: necessidade crescente de disponibilidades imediatas de caixa para a realização de pagamentos a fornecedores que passaram a exigir pagamentos via TED; e maior segurança dos recebimentos via TED, em vista de se tratar de ordem eletrônica imediata e irreversível, diferentemente do cheque, que está sujeito a riscos até a sua compensação, a exemplo de sustação, adulteração, extravio, destruição, divergências de preenchimento e insolvência do emitente e até mesmo do banco.

No varejo, a crescente digitalização dos meios de pagamento deu-se também por meio da substituição dos cheques em compras à vista e à prazo (cheques pré-datados) pelos cartões de débito e de crédito, em função de três motivos, essencialmente: segurança oferecida pelos cartões na checagem instantânea dos limites de crédito dos usuários via sistemas de telefonia e internet, somada à incorporação do parcelamento de compras nesse meio de pagamentos (que até então era tradicionalmente praticado com cheques pré-datados) e a antecipação de recebíveis de cartões oferecida aos lojistas.

Esse ambiente de digitalização crescente dos meios de pagamento foi acelerado pela abertura do mercado de credenciamento de cartões no Brasil em 2010, e, mais tarde, pela Lei nº 12.865/2013 (Marco Regulatório dos Meios de Pagamento), que criou as Instituições de Pagamento (IPs) e as contas de pagamento. A partir de então, novos agentes do mercado de pagamentos (credenciadoras de cartões, instituições de pagamento, fintechs, bancos digitais) induziram todo o ecossistema financeiro a mergulhar mais fundo na bancarização e digitalização de produtos e serviços financeiros.

A partir de fevereiro e março/2020, com as medidas de emergência de saúde pública (Lei nº 13.979, de 06/02/2020) e de calamidade pública (Decreto Legislativo nº 6, de 20/03/2020) por conta da Covid-19 no Brasil, a população brasileira ingressou num aprendizado forçado para lidar com as restrições de circulação e de acesso a agências bancárias e ao comércio em geral. Com isso, foi intensificado o uso de aplicativos e internet banking para pagamentos bancários e compras de bens e serviços. A abertura de novas contas bancárias para recebimento e movimentação do Auxílio Emergencial a partir de abril/2020 também colaborou para esse aprendizado forçado, aumentando ainda mais a bancarização e a digitalização do sistema financeiro.

Com a Resolução BCB nº 1, de 12/08/2020, a Diretoria Colegiada do Banco Central do Brasil (BCB) instituiu o arranjo de pagamentos Pix, implantando uma infraestrutura de pagamentos instantâneos para transferências eletrônicas de fundos que funcionaria em qualquer hora do dia, todos os dias da semana, mediante movimentação de uma conta transacional (conta corrente, conta poupança ou conta de pagamento). A previsão de funcionamento do Pix foi, com tal resolução, projetada para novembro/2020.

Alguns dias depois, em 20/08/2020, o Presidente do BCB, Roberto de Oliveira Campos Neto, editou a Portaria nº 108.092, criando, naquela instituição, o chamado Grupo de Trabalho Interdepartamental (GTI), para “realizar estudo sobre eventual emissão de moeda digital pelo Banco Central do Brasil”. Isso se fez em função do crescente debate mundial em torno da ideia de CBDC (Central Bank Digital Currency), que é o modelo de moeda digital de banco central que tem por propósito incorporar benefícios prometidos pelas moedas digitais privadas (criptoativos de pagamento, “payment tokens”), que se utilizam da tecnologia do blockchain.

Cumprindo o cronograma inicial, o BCB implantou o Pix em novembro/2020. A iniciativa alcançou rápido e notável sucesso em muito pouco tempo, ganhando o gosto da população em geral, muito em função da bancarização e da digitalização do sistema financeiro que, como demonstrado, vinha numa crescente desde o ano de 2002, e que foi acelerada pelas consequências da pandemia. Outras características da iniciativa do Pix colaboraram para esse disseminado sucesso – gratuidade das transferências para pessoas físicas, instantaneidade das compensações, facilidade do uso pelo sistema de “chaves Pix” e universalização do sistema em vista da adesão compulsória dos maiores agentes do sistema financeiro.

Nesse contexto, em 24/05/2021, o BCB, como resultado do GTI, divulgou em seu “site” as diretrizes da moeda digital, que passou a ser conhecida como o “Real Digital”, esclarecendo dúvidas importantes que estão sendo debatidas em todo o mundo em torno da ideia de CDBC, a saber:

1. abertura da possibilidade de interface entre o Real Digital e plataformas do sistema financeiro, que servirá como uma infraestrutura digital na qual simultaneamente será reconhecida a liquidação de contratos eletrônicos com a transferência da titularidade de ativos mediante o pagamento em moeda digital (existe a possibilidade dessa infraestrutura ser desenvolvida pelo próprio BACEN, como se fez com o Pix);

2. esclarecimento de que o Real Digital será utilizado em pagamentos realizados por pessoas físicas (como já se pratica hoje no Brasil com o Pix), diferentemente do modelo cogitado por outros países, em que se estuda a CBDC apenas para pagamentos corporativos e transferências entre agentes do sistema financeiro (a exemplo do que já temos hoje no Brasil com o STR, Sistema de Transferência de Reservas, cuja face visível pela população é o TED);

3. possibilidade de uso do Real Digital mesmo quando transferida a moeda eletrônica por meio de aplicativos de celulares e computadores momentaneamente não conectados à internet, de forma a não penalizar os mais pobres, que não dispõem de amplos pacotes de dados para acesso à internet;

4. distribuição do Real Digital ao público por meio de bancos do varejo e demais agentes do SFN, de forma que a moeda eletrônica dos correntistas não fique sob custódia direta do BCB – nesse caso, similarmente ao que ocorre hoje, os agentes do SFN irão adquirir a moeda eletrônica junto ao BCB e multiplicarão essa base monetária quando da realização de operações crédito emitindo “stablecoins”, o que na prática mantém o conceito atual de reservas fracionárias;

5. a custódia do Real Digital será gratuita, afastando o desconto de tarifas pelo uso da moeda (que vem sendo cogitado no Exterior), de forma que toda a operacionalidade do sistema será custeada com o caixa geral do Governo Federal, e não apenas pelos usuários da moeda digital (ou seja, como ocorre hoje, o uso da moeda continuará sendo não-remunerado pelos seus usuários);

6. atribuição ao Real Digital, por meio de lei, da qualidade de meio de pagamento, que é própria de uma moeda soberana, de forma que seja legalmente capaz de liquidar e extinguir obrigações em território nacional;

7. garantia de que o Estado e os agentes do SFN não irão violar o sigilo de dados e bancário do cidadão sem o devido processo legal – o que é a maior preocupação que vem sendo discutida no Exterior em torno da ideia de CDBC.

8. controle do uso do Real Digital em atividades criminosas, seguindo as recomendações internacionais, mediante a aplicação, pelos agentes do SFN, de regras de compliance e do conceito de Know Your Client (KYC);

9. interface do Real Digital com sistemas internacionais de transferências interbancárias, para compensação instantânea de pagamentos, o que virá em substituição ou em concorrência com o atual modelo praticado pela Swift (Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication);

10. garantia de uso de tecnologias resistentes a intrusões e fraudes, eventualmente com o uso de blockchain.

Essas diretrizes resolvem grande parte das principais dúvidas jurídicas acerca do modelo de CBDC que o Real Digital irá adotar, mas ainda restam questões importantes a serem esclarecidas, e que estão momentaneamente sem respostas, a saber:

1. se haveria necessidade, de fato, de um Real Digital neste momento, uma vez que o Pix, o TED e os demais arranjos de pagamento privados reúnem as funcionalidades que a população precisa hoje, sendo que a grande parte da base monetária atual já é eletrônica (99%);

2. se haverá supressão total do papel moeda (PMPP – Papel Moeda em Poder do Público, 1% da base monetária), uma vez que os mais pobres utilizam esse recurso como instrumento de disciplina financeira (para gastar apenas a moeda que está fisicamente em seu poder), além de haver quem prefira usar moeda física para pagamentos privados por questão de sigilo pessoal não vinculado a atividades ilícitas ou sonegação fiscal;

3. se haverá uma agência independente ou autoridade nacional para fiscalizar a preservação do sigilo dos dados em vista da rastreabilidade ilimitada que a ideia de moeda digital, potencializada com o uso de blockchain, pode atribuir ao Real Digital.

Em 26/10/2021, foi realizada uma Audiência Pública Extraordinária na Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados, contando com a participação de Fábio Araújo, da Secretaria Executiva do Banco Central, que manifestou o entendimento de que a Lei nº 4.595/64 deveria ser alterada para atribuir “segurança jurídica” à moeda digital e para lidar com privacidade de dados pessoais e sigilo bancário.

De fato, o artigo 10, inciso I, da Lei nº 4.595/64 atribui competência ao BCB para “Emitir moeda-papel e moeda metálica”, sendo que o modelo de moeda eletrônica elimina a “conversibilidade” de moeda digital em moeda física, como temos hoje, o que exige, de fato, alteração em lei.

Foi por conta, então, dessa audiência pública que o deputado federal Aureo Ribeiro (Solidariedade/RJ) apresentou, em 24/02/2022, o Projeto de Lei Complementar PLP nº 9/2022, que “Dispõe sobre a emissão da moeda nacional no formato digital e dá outras providências”. Esse Projeto de Lei altera a Lei nº 4.595/64 e institui a possibilidade de criação de uma moeda em formato digital, assim como mantém a vedação da operação do BCB em operações bancárias diretas com o público ofertando produtos de crédito e de investimento e serviços bancários, e, diferentemente do que se fez com o Pix, atribui ao BCB a responsabilidade objetiva e solidária por danos decorrentes de falhas operacionais, de deficiências nas políticas de segurança cibernética e de violações na atuação de agentes de mercado que operam as plataformas da moeda eletrônica.

O Projeto de Lei também considera crime contra a economia popular o confisco da moeda digital (como se fez com o “bloqueio dos cruzados” no ano de 1990), além de exigir do BCB a publicação de estudos de impacto regulatório antes de editar normas para regular a moeda digital “comprovando que as medidas adotadas contribuirão para aumento da eficiência do sistema bancário, para o aperfeiçoamento do atendimento ao consumidor e para a ampliação do acesso ao crédito”. E sujeita as operações com a moeda digital ao Código de Defesa do Consumidor.

É recomendável amplo debate no Congresso Nacional e perante a Sociedade, para que seja editada lei específica disciplinando questões que vêm sendo discutidas internacionalmente em torno da ideia de CBDC. Eventualmente transformando em lei as diretrizes que BCB divulgou, que são todas excelentes, do ponto de vista jurídico. O PLP nº 9/2022 é uma boa iniciativa para esse propósito.