Assis Fernando: Fundo de investimento com imóveis da União

Neste artigo abordaremos uma das possíveis formas de aproveitamento dos imóveis da União, qual seja: sua destinação para a integralização em cotas em fundos de investimento.

Os imóveis são bens públicos. De acordo com nosso Código Civil, são bens públicos aqueles pertencentes às pessoas jurídicas de direito público. Em seu artigo 98 são especificados estes bens. A Constituição classifica-os conforme a titularidade: os da União estão elencados no artigo 20 e os estaduais e distritais no artigo 26 de nossa Carta Magna. Os bens municipais são regidos pelas Leis Orgânicas.

Reportando-nos ao artigo 20 da Constituição, temos que compõem os bens da União: imóveis, terras indígenas, ilhas, lagos e rios, mar territorial,  os potenciais de energia hidráulica, recursos minerais, entre outros. A gestão adequada destes recursos é busca constante e está alinhada ao Princípio da Eficiência, previsto no artigo 37 da Constituição.

Tratando dos imóveis da União, basta um olhar atento para perceber inúmeros imóveis não utilizados, subutilizados ou desocupados. O aproveitamento inadequado destes bens desrespeita o princípio constitucional da função social da propriedade, previsto no artigo 182 da Constituição Federal, o qual, embora refira-se expressamente à propriedade privada, conforme Di Petro (2006), aplica-se implicitamente aos imóveis públicos.

Segundo balanço geral [1], a União é detentora de um patrimônio imobiliário avaliado em R$ 1,516 trilhão. De acordo com o Tribunal de Contas da União (TCU) [2], a gestão deste patrimônio apresenta problemas de diversas ordens: identificação, cadastro e gestão dos 700 mil imóveis; falta de ocupação em 10 mil imóveis; abandono e depredação.

Consoante informações daquela Corte de Contas, a depreciação dos imóveis é estimada em R$ 18 bilhões ao ano. Apesar deste valor não representar um desembolso em si, a não utilização dos imóveis e a fata de aproveitamento impacta negativamente na geração de riqueza, arrecadação de tributos e desenvolvimento regional.

O artigo 23 da Lei 9.636/98 dispõe que não havendo interesse público, econômico ou social na manutenção do imóvel no domínio da União, e mediante autorização do presidente da República, poderá ser realizada sua alienação (venda). Ao tratar as formas de desfazimento dos bens imóveis da União, a Lei 9.636/1998, dispôs em seu artigo 24 o que segue:

"§1º A desestatização referida no caput deste artigo poderá ocorrer por meio de:
I – remição de foro, alienação mediante venda ou permuta, cessão ou concessão de direito real de uso; (Incluído pela Lei 14.011, de 2020).
II – constituição de fundos de investimento imobiliário e contratação de seus gestores e administradores, conforme legislação vigente; ou (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)."

A baixa efetividade na aplicação da modalidade prevista no inciso I, levou a SPU ao desenvolvimento da Proposta de Aquisição de Imóvel da União (PAI), disciplinada pelas Leis 9.636/1998 e 14.011/2020, e do Sistema de Concorrência Eletrônica (SCE), que modernizou a operacionalização dessas vendas. Apesar dos esforços despendidos, dados obtidos através do painel da Secretaria do Patrimônio da União [3], demonstram que, do total de 2.941 imóveis ofertados para comercialização no período compreendido entre janeiro de 2020 e dezembro de 2022, foi obtido êxito na venda de apenas 193 imóveis.

Por meio das disposições do inciso II, temos outra forma de aproveitamento dos bens públicos. Contudo, antes de tratarmos sobre as vantagens desta modalidade é salutar discorrermos um pouco sobre o que são os Fundos de Investimento Imobiliários (FIIs).

Em síntese, um fundo de investimento imobiliário é o conjunto de recursos destinados à aplicação em empreendimentos imobiliários. Os FIIs apresentam a proposta de auferir rendimentos e ganhos de capital por intermédio da exploração e gestão especializada dos bens imóveis, tendo sido instituído pela Lei nº 8.668 de 25 de junho de 1993 e regulado pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM) [4], através da Instrução Normativa 472/2008 e suas alterações e pela Instrução Normativa 516/2001.

O artigo 2º da Instrução CVM 472/2008, dispôs que "O FII é uma comunhão de recursos captados por meio do sistema de distribuição de valores mobiliários e destinados à aplicação em empreendimentos imobiliários".

Para sua constituição e funcionamento é necessária a autorização da CVM (Comissão de Valores Mobiliários), devendo o administrador protocolar um pedido, apresentando entre outros, os seguintes documentos: a) ato de constituição e regulamento do fundo; b) indicação do diretor e do administrador responsável; c) comprovante de sua inscrição no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica, além de comunicar a data da primeira integralização de cotas do fundo.

Com a finalidade de concretizar este patrimônio, o investidor, se obriga a efetuar a integralização de cotas. A integralização pode ser realizada em moeda corrente ou imóveis, conforme dispõe IN/CVM 472/2008.

A administração e gestão dos fundos de investimento imobiliário somente pode ser realizada por instituições financeiras autorizadas pela CVM, conforme as disposições do artigo 5º da Lei 8.668/93. A CVM, disciplinou o tema, permitindo a contratação pelo administrador de determinados serviços, inclusive de alguns atos de gestão.

A Instrução CVM 472/2008, especialmente, nos termos dos artigos 28 e 29, dispõe que a administração do fundo compete, exclusivamente, a bancos comerciais, e instituições congêneres e que o administrador, deverá prover o fundo prestando direta ou indiretamente os serviços de gestão dos valores mobiliários. Saliente-se que a responsabilidade pela gestão compete exclusivamente ao administrador.

As atividades de administração e gestão dos fundos de investimento sempre foram entremeadas por ações que se comunicam e por vezes se confundem. A prática preponderante no mercado e as regras estabelecidas nos regulamentos específicos acabam definindo as atividades, para o administrador e para o gestor. No caminho do aperfeiçoamento da segmentação das atribuições de um e outro, a Resolução CVM 175/2022, alterada pela Resolução CVM 181/2023, moderniza a legislação vigente e consolida algumas das práticas já observadas no mercado.

Em breve síntese das normativas, podemos afirmar que o administrador tem poderes para praticar os atos necessários à administração do fundo de investimento. Já o gestor é o profissional responsável por definir as estratégias, efetuando a análise prática dos recursos e aplicando-os em investimentos com bom potencial de retorno, seja escolhendo os imóveis a serem adquiridos ou vendidos, qual imóvel deverá ser locado, e por quanto, entre outras funções.

As atribuições, dos prestadores de serviços (administradores, gestores, consultores especializados e outros), encontram-se descritas no Capítulo VIII, artigos 80 a 108 da Resolução 175/2022.

As regras inerentes ao funcionamento dos fundos são estabelecidas por intermédio de seus regulamentos, cujo propósito pode ser comparado ao contrato social ou estatuto de uma empresa. Os requisitos mínimos destes regulamentos estão descritos no artigo 10 da Lei 8.668/93, na Secção II, artigos 48 a 53 da Resolução CVM 175/2022, e no Capítulo IV, artigos 15 a 17 da Instrução CVM 472/2008.

O Acordo de Cotistas, instrumento análogo ao acordo de acionistas ou contrato inter partes, complementa as regras do regulamento, tratando de assuntos, não previstos como: cessão de cotas, controle do fundo, exercício do direito de voto, etc.

É cediço a existência de diversas formas de aproveitamento dos bens públicos. Marques Neto (2014, p. 385), nos oferece a seguinte definição apresentada por Afonso Rodrigues Queiró:

"O princípio finalístico que rege tais hipóteses é o de que a administração dar a seus bens o melhor aproveitamento possível, extraindo deles todas as utilidades que eles possam proporcionar e, se necessário (…) sacrificando as utilidades menos relevantes em benefício das mais relevantes… o domínio público comporta múltiplas utilidades e (para nos exprimirmos com Laubadère) constitui uma riqueza coletiva, que os entes públicos devem explorar racionalmente no exercício do verdadeiro direito de propriedade."

Em sintonia com esta definição, podemos afirmar que a destinação de imóveis da União para a composição de FIIs, constituem uma opção alternativa e contemporânea de desinvestimento, inserida no ordenamento jurídico pela Lei nº 13.240/2015 e aperfeiçoada pela Lei nº 14.011/2020.

A integralização de imóveis da União em cotas de FIIs, encontra-se autorizada nos artigos1º e 20 da Lei nº 13.240, nos termos a seguir apresentados:

"Artigo 1º Esta Lei dispõe sobre a administração, a alienação, a transferência de gestão de imóveis da União e seu uso para a constituição de fundos.
Artigo 20. Os imóveis de propriedade da União arrolados na portaria de que trata o artigo 8º e os direitos reais a eles associados poderão ser destinados à integralização de cotas em fundos de investimento."

A transferência da gestão dos bens imóveis, quando ociosos ou inservíveis é questão relevante, sendo tema de apontamentos do TCU.

Neste modelo, a União deixa de ser a proprietária dos imóveis e passa a ser a proprietária de cotas dos FIIs, realizando na prática uma permuta de bens. O proprietário, fiduciário, passará a ser o administrador do Fundo de Investimento, conforme dispõe o artigo 6º da Lei 8.668/93, a saber: "O patrimônio do Fundo será constituído pelos bens e direitos adquiridos pela instituição administradora, em caráter fiduciário".

Se, de um lado, as vendas diretas, PAI, SCE, leilões e etc. são formas de alienação de bens imóveis, a integralização de cotas em FII é forma de destinação de patrimônio público com implemento de políticas públicas, ou seja, as ferramentas são distintas em sua natureza jurídica e não concorrem entre si.

Nas modalidades tradicionais as alienações são realizadas de forma individualizada, nesta modalidade é possibilitada a alienação de diversos imóveis em uma única operação.

A integralização em cotas de FII se traduz em mecanismo de escala compatível com o expressivo número de imóveis da União, face o histórico de ineficácia na destinação desses ativos. O legislador, destacou essa possibilidade, senão vejamos:

"Lei 9.636/1998
Artigo 24-B. A Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União poderá realizar a alienação de imóveis da União por lote, se essa modalidade implicar, conforme demonstrado em parecer técnico:
I – maior valorização dos bens;
II – maior liquidez para os imóveis cuja alienação isolada seja difícil ou não recomendada; ou
III – outras situações decorrentes das práticas normais do mercado ou em que se observem condições mais vantajosas para a administração pública, devidamente fundamentadas."

A destinação dos imóveis para a integralização de cotas em FII, tem potencial de gerar receitas, atrair particulares para a gestão dos bens públicos assim como, atribuir utilidade adequada à bens ociosos.

Com as alienações tradicionais, a União, perde definitivamente os atributos do direito de propriedade e deixa de experimentar, qualquer benefício relacionado aos imóveis. Na modelagem dos fundos de investimento, embora, a União perca o direito de propriedade dos imóveis, que passam ao patrimônio do fundo, ela experimentará os frutos decorrentes da referida destinação, pois, detentora de cotas do fundo, beneficiar-se-á de sua da valorização, da distribuição de resultados, da liquidez de seus novos ativos, tornados mobiliários. Ressalta-se que sem qualquer perda patrimonial, por tratar-se de uma troca ou permuta a valor equivalente, a permuta dos imóveis por cotas de FII.

As atividades de administração e gestão dos Fundos de Investimento Imobiliário, são compostas de distintas atribuições e tarefas que em regra não compõem as competências da administração. Assim, a legislação estabeleceu alternativas para a implementação desta modalidade, conforme dispõe o artigo 20 da Lei 13.240/15:

"§3º A União poderá contratar, por meio de processo licitatório, prestação de serviços de constituição, de estruturação, de administração e de gestão de fundo de investimento, para os fins de que trata o caput deste artigo, dispensada a licitação para a contratação de instituições financeiras oficiais federais."

Tais ditames legais, encontram-se em harmonia com as transformações necessárias no papel do Estado contemporâneo, que necessita gerenciar demandas crescentes e recursos escassos.

Neste cenário, Marques Neto (2014), assevera que para o cumprimento adequado das funções sociais, é imprescindível que o Estado recorra a instrumentos mais eficientes, delegando parcelas de suas tarefas ao privado e obtendo em contrapartida mecanismos alternativos de financiamento estatal.

A existência de imóveis abandonados gera altos custos à União e escancaram um desperdício de oportunidade gigantesco para o país, deixando de atrair investimentos e, consequentemente, de gerar prosperidade à população. As dificuldades na sua destinação repercutem em ocupações irregulares e criminalidade.

A manutenção dos bens públicos em poder do Estado somente se justifica, enquanto servir para realizar suas funções, seja pelo uso direto do bem na prestação de serviço público, seja por meio da arrecadação de receitas. O patrimônio ou a riqueza proveniente destes bens, deve ter como foco a coletividade, servir a sociedade, beneficiando o máximo de indivíduos.

Oportuno destacar que ecoa alvissareira a notícia de que a União envidou esforços para a implementação dos fundos de investimentos no período compreendido entre 2021 e 2022. Em agosto de 2023, o processo encontrava-se em análise na Secretaria do Patrimônio da União.

Por fim, acreditamos que diante do significativo patrimônio imobiliário da União, das adversidades encontradas na gestão e na alienação tradicional destes bens, que os fundos de investimento imobiliário sejam uma extraordinária ferramenta à disposição da gestão pública e que conta com nível de maturidade legal suficiente para ser implementada.

Referências
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2022. p. 845.

MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Bens públicos: função social e exploração econômica: o regime jurídico das utilidades públicas. 1ª reimpr. Belo Horizonte: Fórum, 2014. 478p.