Carvalhaes e Coutinho: Retomada do setor aeroportuário

Sem dúvida, o ano de 2022 representou o início da recuperação dos setores aeroportuário e de aviação civil após a pandemia de Covid-19. O surto produziu consequências de dimensões sem precedentes e trouxe uma nova realidade operacional ao setor. Após dois anos suportando as consequências do maior impacto das últimas décadas em seu ambiente de negócios, a aviação civil começa a enxergar sua recuperação.

O ano passado foi marcado pela consistência e maturidade das concessões aeroportuárias, por meio da realização da sétima rodada — a maior já realizada até então — e pela introdução de mudanças legislativas significativas, bem como por medidas implementadas especialmente pelo governo federal e pela Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) para a recuperação, previsibilidade e estabilidade do setor.

Concessões aeroportuárias
A sétima rodada de concessões aeroportuárias, ocorrida em agosto de 2022,  concedeu à iniciativa privada 15 aeroportos, entre eles o aeroporto de Congonhas, considerado a joia da coroa das privatizações no setor, em função da importância do ativo e da sua grande movimentação de passageiros. Para os próximos 30 anos, estão previstos investimentos de aproximadamente R$ 7,3 bilhões.

Antigos conhecidos do setor venceram a disputa da sétima rodada: a empresa espanhola Aena Desarrollo Internacional arrematou o Bloco SP/MS/PA/MG com um ágio de 231,02% da outorga inicial prevista. E os  terminais aéreos de Belém (PA) e Macapá (AP) foram arrematados pelo consórcio Novo Norte Aeroportos, formado pela Socicam e pela Dix Empreendimentos.

Pela primeira vez, houve a atração de um novo perfil de investidor, trazendo grande inovação ao processo competitivo realizado pela Anac. No bloco de aviação executiva, o XP Infra IV Fundo de Investimento em Participações de Infraestrutura será o primeiro fundo de investimentos a se tornar concessionário no setor aeroportuário e celebrará o primeiro Contrato de Assistência Técnica — também chamado de Technical Support Agreement (TSA) —  para viabilizar a operação dos aeroportos Campo de Marte (SP) e Jacarepaguá (RJ). Esse instrumento já era previsto desde as últimas rodadas, mas sempre os vencedores contavam com operadoras aeroportuárias em sua composição.

A modelagem de divisão dos aeroportos em blocos regionais [1] — de modo a garantir que ativos, em princípio, deficitários sejam favorecidos também pelo processo — se mostrou, mais uma vez, instrumento fundamental para promover o desenvolvimento da infraestrutura aeroportuária no Brasil e viabilizar o acesso de toda a população a esses benefícios. De acordo com a Anac, com a sétima rodada, o percentual de passageiros atendidos em aeroportos concedidos no Brasil atingirá 91,6% do tráfego nacional.

Voo simples
Criada para trazer mais eficiência, desburocratizar o ambiente de negócios e aumentar a capacidade de atração de investimentos para o setor aéreo, a Lei Federal nº 14.368/2022, também conhecida como Lei do Voo Simples, além de revogar uma série de dispositivos obsoletos, atualizou diversas normas da aviação brasileira em prol do alinhamento com as melhoras práticas internacionais.

Entre as principais iniciativas, a conversão em lei da Medida Provisória nº 1.089/2021 facilitou a entrada de empresas estrangeiras aéreas no Brasil e o processo para a construção de novos aeródromos. Além disso, a lei atualizou a tabela de Taxas de Fiscalização da Aviação Civil (TFAC) para adequar-se às normas tributárias vigentes e à realidade da complexidade dos serviços relacionados, bem como extinguiu cobranças relevantes imputáveis aos usuários e às concessionárias.  

Importante medida se relaciona às alterações promovidas na Lei Federal nº 13.448/2017 (Lei de Relicitações), já que foi expressamente reconhecido que o processo de relicitação pode ser encerrado antes do cálculo e pagamento final das indenizações. Além disso, respeitadas as normas fiscais e orçamentárias, a União passou a ser autorizada a pagar o montante devido com dinheiro do próprio orçamento se o valor inicial a título de outorga pela nova concessionária não for suficiente para pagar a compensação referente a bens reversíveis não amortizados ou depreciados à concessionária retirante.

Com o objetivo de manter o dinamismo e a modernização do programa, a intenção do governo federal e da Anac é que as iniciativas do Voo Simples sejam revistas a cada dois anos, com o apoio e participação de todos os agentes do setor.

Relicitações aeroportuárias
Apesar de muita especulação, as fases executórias dos processos de relicitação aeroportuárias em curso avançaram muito pouco em 2022, enfrentando dificuldades para serem concluídas.

A relicitação [2] é tratada na lei como uma extinção amigável do contrato de parceria, e permite a realização de nova licitação para projetos previamente concedidos ao setor privado antes do término do prazo contratual. Isso é feito mediante a celebração de novo ajuste negocial para o empreendimento, em novas condições contratuais, mesmo após a criação da lei específica [3] e de sua posterior regulamentação, por meio do Decreto Federal 9.957/2019.

Em meados de janeiro deste ano, o TCU aprovou a relicitação do Aeroporto de Natal (Asga), no município de São Gonçalo do Amarante (RN). A decisão viabiliza a promoção de um novo leilão pela Anac.  Ao  mesmo tempo, o TCU determinou que a agência não pode dar efetividade a um novo contrato até encaminhar o cálculo da indenização, certificado por auditoria independente, ao órgão. Nesta mesma decisão, o TCU determinou ainda que, nas próximas relicitações, a Anac não deve publicar edital antes de ter o valor da indenização e que a alternativa de pagamento pela União de parte da indenização em momento posterior à celebração do futuro contrato, sem prévia reserva dos recursos federais, afronta a Lei Federal 4.320/1964 (Lei do Orçamento).

A relicitação do aeroporto de São Gonçalo do Amarante é vista como precedente crucial para o sucesso de outros dois processos em curso: a devolução de Viracopos (SP), que foi apresentada em 2017, e o mais recente, Galeão (RJ), cuja concessionária assinou em novembro de 2022 o aditivo contratual para aderir à relicitação.

Há ainda outros projetos de relicitação em diferentes estágios e com características peculiares. A definição dos valores devidos pela União aos concessionários — como forma de indenização pelos investimentos ainda não amortizados — é o principal entrave para a conclusão dos processos. A análise do Tribunal de Contas da União também vem agregando prazos excessivamente demorados aos processos que, na forma da lei, devem ser finalizados em 24 meses.

Outras medidas
Cumpre mencionar também que as concessionárias dos aeroportos de Salvador, Florianópolis e Porto Alegre fizeram uso do instituto do pagamento antecipado à União de contribuições fixas (outorgas), devidas ao longo de seus respectivos contratos, conforme previsão legal [4], possibilidade instituída durante a pandemia.

Ainda, ao longo de 2022, diversas concessionárias tiveram seus pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro dos respectivos contratos de concessão, em razão dos efeitos da pandemia de Covid-19, analisados pela Anac e aprovados. Todos os valores decorrentes das decisões de reequilíbrio econômico-financeiro, bem como a forma de débito (contribuições fixas, variáveis e reajuste tarifário) ou ressarcimento, dependem de anuência do Ministério da Infraestrutura (Minfra).

Conclusões
Como se pode perceber, foram inegáveis os avanços setoriais em 2022. O que demonstra que há muito potencial de crescimento em 2023 caso a Anac e o governo federal sigam empreendendo esforços para manter consistência regulatória e em políticas públicas, garantindo segurança jurídica para os investidores.

As medidas implementadas em 2023 pelos agentes públicos, associadas à expectativa de um ainda maior aumento da demanda de voos, sem dúvida trarão impactos importantes para a concretização da retomada do setor.

Espera-se que nesse ano não apenas a concessão do aeroporto Santos Dumont, no Rio de Janeiro, avance, mas que, sobretudo em razão da recente decisão do TCU que trouxe enorme avanço para o instituto da relicitação, também sejam finalmente realizados os leilões de relicitação de ativos aeroportuários.

[1] Antes da 5ª Rodada de concessões aeroportuárias, os aeroportos foram concedidos individualmente.

[2] O procedimento é uma alternativa às concessionárias que não estão mais aptas a cumprir com suas obrigações contratuais ou estão sob dificuldades financeiras.

[3] Até 2017, não havia legislação no Brasil que regulasse o procedimento de relicitação de aeroportos. Esse cenário mudou com a publicação da Lei Federal nº 13.448, de 5 de junho de 2017.

[4] Lei nº 14.174, de 17 de junho de 2021, e da Portaria Minfra nº 455, de 21 de abril de 2022