Resumo: resta saber se o presidente do Banco Central é o superego da nação.
O tema "independência ou autonomia do Banco Central" está na ordem do dia. O novo governo faz fortes críticas à atuação do BC. Afinal, a taxa de juros no Brasil é o dobro da inflação, desbordando do que ocorre com as demais taxas do mundo (vide EUA e União Europeia).
Para além da economia, o que o Direito pode dizer? Gilberto Bercovici foi quem melhor tratou do assunto no artigo Sobre o Banco Central Independente [1]. O artigo tem de ser lido. Por juristas, economistas, jornalistas e jornaleiros.
Bercovici reconstrói a história institucional do fenômeno. Mostra o fator "privatização dos bancos estaduais" ocorrida na década de 90 como elemento primordial da centralização da autoridade monetária no Banco Central. Diz também que o problema desse processo de reestruturação da política monetária foi o fato de que a recomposição da capacidade de intervenção pública se esgotou na tentativa de controle sobre os gastos públicos. Fala também da bizarrice que foi a equiparação da função de presidente do Banco Central do Brasil à de ministro de Estado em 2004. Isso gerou uma certa confusão institucional: um presidente de autarquia federal vinculada ao Ministério da Fazenda (artigo 8º da Lei 4.595/1964) se torna equiparável a ministro de Estado, ou seja, com as mesmas prerrogativas de função daquele que supostamente é seu superior hierárquico na administração pública, o ministro da Fazenda.
Mas vinha coisa mais complexa pela frente: a tão falada autonomia do Banco Central (Lei Complementar 179, de 24 de fevereiro de 2021). Pela nova legislação, o presidente e a diretoria do Banco Central passam a ter mandatos fixos e não coincidentes com o mandato do presidente da República, que perde o poder de nomear e demitir os ocupantes dessas funções quando bem entender.
Bercovici chama a essa entidade um "Frankenstein" na estrutura administrativa brasileira: uma autarquia não subordinada ao presidente ou a nenhum ministro, um órgão que paira no ar, sem vínculos, sem controles.
Esse é o busílis.
O Supremo Tribunal teve a chance de dar um fim nesse Frankenstein. Porém, na Ação Direta de Inconstitucionalidade ADI 6.696, decidiu pela constitucionalidade.
Passa um pequeno período de tempo e surgem fatos novos. Taxa de juros estratosférica que coloca em polos opostos o novo presidente eleito e o presidente do Banco Central.
O ponto que se põe é: qual seria o dispositivo constitucional que daria suporte à lei que concede autonomia ao Banco Central? Ao argumento de que ele deve ser autônomo para estabilizar a economia, cabe perguntar: a golpe de caneta monetária o presidente do BC tem mais capacidade do que toda a equipe econômica de um presidente da República? A Constituição estabelece quem deve cuidar da economia. E nisso está inserida a estabilidade e a responsabilidade social para com a população.
Examinando o texto constitucional, temos que ali estão determinadas as normas para a consecução de políticas públicas que devem visar a erradicar a pobreza e fazer justiça social (por exemplo, artigo 3º). Isso sem considerar o próprio cerne daquilo que chamamos de "Constituição Econômica".
Parece que esquecemos que a nossa Constituição tem o claro perfil dirigente. A CF/88 é compromissória e dirigente, filha das Constituições dirigentes do segundo pós-guerra, mormente se pensarmos em países periféricos como o Brasil.
Lembro que nos anos 90 cunhei a tese de uma CDAPP — Constituição Dirigente Adequada para Países Periféricos, na esteira da já então criticada Constituição Dirigente tratada pelo constitucionalista J J Gomes Canotilho.
Dizia eu, então, no que fui acompanhado por Gilberto Bercovici, Martonio Barreto Lima e Marcelo Cattoni, que a nossa Constituição, a par das críticas ao dirigismo original feito pelo próprio Canotilho, continuava dirigente [2]. Mais: de minha parte, a tese do dirigismo constitucional continua válida enquanto não resolvermos o triângulo dialético propugnado pelo próprio Canotilho, inspirado em Johan Galtung (falta de segurança, pobreza e falta de igualdade política). A Constituição ainda vale. E nela nada consta sobre Banco Central independente ou autônomo. Banco Central aparece oito vezes no texto da Constituição. Nenhuma vez sequer se insinua a sua autonomia ou independência para além do poder do presidente da República — basta ver que o regime continua sendo o presidencialista.
Trata-se de analisar o papel do Estado na economia. E o do governo. Enquanto não resolvermos esses problemas (pobreza, segurança e igualdade política), ainda precisamos de forte atuação estatal para a consecução desses objetivos constitucionais. Isto é, aqui no Brasil a Constituição que dirige não morreu. E por isso precisamos de uma Constituição que diga o que fazer. Que resgate compromissos. Que resgate as promessas modernas até hoje incumpridas. E a nossa diz claramente como fazer isso. Quer queiramos, quer não queiramos. A Constituição é um fato. Ou ela vale apenas quando se fala em imunidades e isenções?
Não parece adequado à Constituição um organismo como o Banco Central autônomo, cujo presidente, sem mandato popular, sem legitimidade, estabeleça as diretrizes do desenvolvimento econômico. Porque, no fundo, é isso que acontece. O Banco Central manda mais que o presidente.
O Brasil é uma República representativa. Presidencialista. Elege-se o presidente para elaborar políticas públicas. Que devem ser compatíveis e obedecer a Constituição. Ora, se o presidente do Banco Central resolver triplicar a taxa de juros em relação ao índice inflacionário (duplicada já está) e isso gerar mais pobreza, quer dizer que a atuação do presidente do Banco Central é inconstitucional, porque a Constituição diz o contrário. Pior: a culpa e responsabilidade serão debitadas na conta de quem foi eleito presidente. Da República. E não do Banco Central. Sei que parece uma platitude dizer isso. Mas por aqui há que se dizer o óbvio — que se esconde no anonimato.
Tem-se a impressão de que estamos no mundo de paroxismos. Ocorre uma disputa quase fratricida nas eleições. Quase ocorreu um golpe. Elege-se o presidente. E quando ele quer fazer cumprir, para o bem e para o mal, sua plataforma de governo, o presidente do Banco Central atua como superego da nação.
Resta saber se o Banco Central pode tanto a ponto de ser esse superego, espécie de grilo falante do sistema político-econômico.
Numa palavra final, retomo Bercovici, para dizer que, para além de toda a questão constitucional, o problema da "independência" do Banco Central é menos jurídico e essencialmente político. A pergunta que deve ser feita é: Banco Central independente de quem?
Ao que parece, o BC é independente do sistema político e de todo e qualquer controle democrático — com o que se volta à questão constitucional.
Por último, alguém dirá que essa questão já está decidida pelo STF. Respondo, dizendo: mas o STF não disse que o modelo anterior era inconstitucional. Consequentemente, então, na pior das hipóteses, a Constituição admitiria mais de uma possibilidade de configuração. Além disso, o fato de o STF dizer por último não significa que esteja sempre certo. E decisões não são eternas.
Isto é, o presidente da República pode entender, e o Congresso também, que esse modelo de "independência" do Banco Central criou um problema do ponto de vista político e econômico.
Ou, ironicamente, a possibilidade de rever decisões que afetam estruturalmente a vida das pessoas seria inconstitucional?
Por isso, diante do problema criado, cabe alterar o modelo de Banco Central. Isso porque a alteração do modelo não é inconstitucional. Ao contrário, tornar-se-ia adequado ao modelo constitucional compromissório e dirigente inscrito na Constituição do Brasil.
[1] In Revista Fórum de Direito Financeiro e Econômico. ano 11 – nº 21 | mar./ago. 2022
[2] Recomendo a leitura deste artigo que trata da Constituição Dirigente Invertida, em que cito os três autores: https://www.conjur.com.br/2016-out-27/senso-incumom-rumo-norundi-bordo-cdi-constituicao-dirigente-invertida
Mais uma vez tenta-se judicializar a política. Se o novo governo não consegue derrubar a autonomia do BC via congresso, por que não tentar endossar um discurso jurídico para encampar uma vitória no STF? Pouco importa se o STF já decidiu pela constitucionalidade, não mesmo? Afinal, somos um país aonde a suprema corte torno o passado incerto e muda sua jurisprudência com a habitualidade de um bom dia. Era só o que faltava o STF declarar a constitucionalidade conforme o patamar do juros: se alto, BC sem autonomia e inconstitucional; se baixo, com autonomia e constitucional.
Nos EUA existem mais de 30 mil grandes Bancos. No Brasil, meia dúzia. Praticamente um terço da arrecadação federal para pagar os juros da Divida publica (mais de 1 tri) Divida pública que vem sendo tomada a décadas. Por que não fazer uma auditoria nessa dívida ??!!!
Considerando a estabilidade da LC 179 (como se agência reguladora fosse), de um ponto de vista estritamente jurídico-infraconstitucional (e somente para fins de argumentação, ressalte-se), qualquer alteração legislativa, nesse sentido, pareceria, em tese, inconstitucional, visto consistir claramente em um artifício fraudulento para contornar o mandato (a exemplo de eventuais modificações em relação a outras autarquias em regime especial - ANVISA, ANEEL etc.), o que não impediria, claro, a alteração pro futuro. Dito isso, tecnicamente falando (e a partir de uma perspectiva constitucional, que é a única que importa, por óbvio), a solução deveria ter sido, de fato, a declaração de inconstitucionalidade, por se tratar de um engessamento grotesco do Poder Executivo completamente incompatível com a separação de poderes.
Achei muito sintomático que o membro do grupo de whatsapp "ex-ministros de bolsonaro" (leia-se: amigos do bolsonaro) tenha sido chamado à TV Cultura. O bom é que Vera Magalhães (recontratada graças à uma certa imunidade da TV à ingerência politica) foi certeira e inaugurou a boa rodada de perguntas incômodas para o "xerife" (a Veja, Você S/A, "Valor" assim se referem aos titulares de agências etc).
Mas bastante sintomático também é o Ministro da Fazenda referir-se à Autoridade Monetária e não ao Presidente do Banco Central.
Considerando que um banco (mesmo o BC) atinja tal patamar, certamente essa "liberdade" é incompatível com a CF. Afinal, sendo banco, é instrumento de execução e supervisão de agentes privados, não titular de prerrogativas oponíveis aos Poderes constituídos.
O que era pra ser imparcial agora não é. O antigo governo não podia nem baixar os impostos, pergunto, o governo anterior não era o executivo também?
Caro Lenio, parece-me, pelos poucos comentários ao brilhante texto, que a galera não está conseguindo assimilar e/ou interpretar o seu conteúdo. O problema, aqui, não é jurídico, político ou econômico: é de interpretação.
Visão correta, o que se visa em retirar a autonomia do BC? Acabar com a pobreza ou criar mais um mecanismo de poder para induzir a economia a uma situação favorável a um governo meramente populista? O mecanismo de independência dá a mínima garantia de que um governo, seja um lula ou um bolsonaro, venham a manipular os juros e outros ativos monetários ao seu bel prazer, e , isso, sim tem um enorme risco de aumentar a pobreza, com algo cruel chamado inflação. Por outro lado, o STF declarar a constitucionalidade num ano e pouco tempo depois derrubar, causa outro efeito maléfico ao mercado, e sim, ele nos influencia, a insegurança jurídica, uma espécie de emblema que estamos prestas a colar nas altas cortes.
Anos atrás fiz um estudo sobre o Plano Safra à luz da CF. Super inconstitucional, por basicamente os mesmos motivos citados nesse texto. É um instrumento concentrador de renda que da um poder ainda maior para quem tem dinheiro e deixa ainda mais dependente (de atravessadores, compradores, bancos e industriais) quem não tem, o agricultor familiar.
O que me deixa mais curioso, tanto no caso do Plano Safra quanto no caso do BC, é: em que momento o pessoal pensou "Sabe o que o Brasil precisa melhorar? dar mais poder pra Banco. daí deslancha".
Queria muito entender essa lógica.
Depois da famigerada tese do ministro Fux sobre interpretação econômica do direito, não há dúvidas que na era do emprendorismo, pentecostais, coaching, fintechs, pirâmides e criptomoedas, o Estado deixa ser laico de vez e opta pelo Deus Mammon.
O Mercado reage com a política, o Dollar sob com o anúncio do governo, a bolsa cai e todas as bobagens etéreas que isso significa. Um culto a mão invisível que penetra as entranhas da nação.
Os nefelibatas, oníricos para não dizer mentecapto e oligofrenicos, pensam que os sacerdotes do banco central são oráculos da economia, uma especie de profetas que captam os humores do mercado e nos salvam do pecado de não alimentarmos esse Deus Mamon.
Não importa o que implica os juros altos e quanto dá produção, recursos naturais, riqueza da nação, vidas humanas importam.
Afinal, o suma sacerdote do BaCen foi reconhecido pelo mercado como gerador de dividendos e bolsas altas.
Fantasias à parte sobre o nacionalismo e a preocupação social do presidente do Banco Central, os rentistas se divertem, vamos tornar o Bacen o novo poder que se auto administre e que há venha com o Itamaraty próprio para lhe dar com as questões internacionais.
De não bastasse os restritas sangue suga da Petrobras com o maior lucro e dividendos para acionistas internacionais, agora o Bacen vai ficar alheio a república, a democracia e ao Direito, baseado que o presidente do Bacen é um sábio, ungido cheio de boas intenções e que pode representar a nação brasileira obedecendo a regra insofismável da meritocracia de ocasião.
"Autonomia é um termo de origem grega cujo significado está relacionado com independência, liberdade ou autossuficiência" (https://www.significados.com.br/autonom
Foi a Lei Complementar 179, de 24 de fevereiro de 2021, que concedeu ao Banco Central a autonomia defendida pelos economistas.
Os seguintes países adotam o sistema de autonomia do Banco Central:
África do Sul
Albânia
Armênia
Brasil<b
Colômbia
Coreia do Sul
Estados Unidos
Filipinas
Gana
Geórgi
Indonésia, e outros
O principal argumento deduzido pela autonomia do Banco Central, é que ele não fica submetido à injunções políticas, concedendo dotações pecuniárias, obrigando o governo a buscar soluções no mercado de crédito.
Antes da Lei Complementar não houve discussão profunda sobre as implicações da autonomia da instituição financeira, porque o governo do Messias (aquele que não veio do céu, mas do Exército) não teve interesse no exercício da Democracia em um fato, bastante sensível à comunidade.
Na própria Revista Jurídica Eletrônica Conjur, verifiquei a ausência de artigos discutindo a autonomia do Banco Central. Mas, há vários posteriores à publicação da Lei Complementar que aprovou a autonomia.
Se os juristas não se preocuparam com a autonomia, diferentemente aqueles que estudam a política monetária.
Encontramos o artigo "Entenda os riscos da autonomia do Banco Central; projeto pode ser votado nesta terça" (https://www.brasildefato.com.br/2021/02
(continua)
Pois os comportamentos de Dilma e Lula mostram por si só a necessidade dessa autonomia. Desconectar decisões técnicas da política (e dos populistas).
Os verdadeiros "sangue sugas da Petrobrás" foram descobertos e processados pela Lava Jato.
Os erros, sobretudo no governo Dilma, na condução da política monetária já deveria ter ensinado que não deve caber aos políticos decidirem sobre as taxas de juros do BC.
"Autonomia do Banco Central: o que é e como pode afetar a sua vida
Projeto de lei complementar assinado por Jair Bolsonaro busca blindar a instituição de influências políticas. Entenda como as decisões mexem com o mercado de trabalho e o seu bolso ("https://www.creditas.com/exponencial/a
A proeminência do Banco Central na vida financeira do Brasil alia-se à alta concentração bancária.
Em brilhante artigo publicado na Conjur em 20 de abril de 2021, o professor da USP, Alessandro Octaviani disse: "Paulo Guedes e o segredo de polichinelo
Em maio de 2020, o ministro Paulo Guedes revelou sua visão do Brasil: “Duzentos milhões de trouxas sendo explorados por seis bancos”.1 Diferentemente de outras tantas afirmativas do ministro, parece que dessa vez ele chegou perto de acertar.
A concentração bancária brasileira é altíssima, superando os 80%. O FMI mapeia inúmeras experiências na faixa de 40%; os EUA em 2016 apresentavam concentração de 43%, que se elevou entre o ano de 2000 (28.06%) e 2008 (41.75%), quando eclodiu a crise financeira".
Estamos no pior dos mundos.
Existe altíssima concentração bancária no Brasil, e o presidente, eleito pela maioria, não tem controle sobre a política monetária.
Única voz dissonante, o analista aposentado do BC e professor de Economia Monetária, Paulo Machado Feitosa, "argumenta que quem foi eleito para governar acaba não tendo autonomia, neste modelo.
“O presidente da República é eleito politicamente, através de planos que ele faz para a sociedade e que ela acha por bem escolher para determinar o seu futuro. Já o presidente do Banco Central é uma indicação técnica. Significa que você está atribuindo a um técnico uma função de escolha social em que ele ...(continua)
não teve que apresentar plano nenhum e nem foi aprovado por votação majoritária na sociedade”, acrescenta.
E Paulo Machado Feitosa afirma que somente a legislação não garante que o Banco Central seja, de fato, independente. “Esta ideia de que o Banco Central tem que ser independente não necessariamente é correta, pois a lei não garante que ele estará livre da influência dos agentes mais poderosos do mercado financeiro. E aí, aqueles que são regulados pelo Banco Central, como agentes do sistema financeiro e as instituições financeiras, acabam impondo a sua vontade e controlando o BC, que se torna refém de quem ele deveria regular”, argumenta. (https://www.otempo.com.br/economia/econ
Realmente é incongruente o candidato ser vitorioso em eleições ao Poder Executivo Federal, abstratamente considerado como o magistrado máximo da Nação, porém não ter poder para interferir na política econômica.
Os poderes Executivo e Legislativo devem se unir e eliminar essa "excrescência" que é a autonomia do presidente do Banco Central aos desígnios do líder mais importante.
A autonomia do BC é constitucional (assim disse o STF) e foi decidida democraticamente, em processo legislativo transparente.
Dilma, melhor que ninguém, ainda que eleita pelo voto popular, demonstrou a importância dessa autonomia.
O cargo eletivo é de presidente, não de imperador.
Independência e autonomia são coisas diferentes. Quem estabelece a meta de inflação é o CMN, onde o Executivo tem 2 votos (de 3). Cabe ao BC perseguir a meta - e para isso precisa de autoria.
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