É adequada uma CPI no caso Americanas?

Em 11 de janeiro de 2023, a Americanas S.A., chamada corriqueiramente de Lojas Americanas ou simplesmente Americanas, publicou fato relevante em que divulgou inconsistência em suas demonstrações financeiras "da dimensão de R$ 20 bilhões na data-base de 30/09/2022"[1].

Diante disso, o deputado federal André Fufuca (PP-MA) e atual líder do partido na Câmara, iniciou, em 15 de janeiro de 2023[2], articulação para obtenção de assinaturas, a fim de fundamentar requerimento de instauração de comissão parlamentar de inquérito (RCP).[3] Nas palavras do deputado, a inconsistência revelada pelas Lojas Americanas “talvez seja a maior fraude do mercado de ações do Brasil”, de modo que "[nós deputados] temos de dar uma resposta [à sociedade brasileira]".[4]

Nesse cenário, é importante avaliar quais são os requisitos normativos que devem ser observados por um RCP, bem como se a comissão parlamentar de inquérito (CPI) é uma medida adequada e proporcional para a finalidade de investigar a situação contábil das Lojas Americanas ou se, na verdade, pode agravar a já precária situação da empresa.

A CPI é um instituto jurídico originado na Grã-Bretanha entre os séculos 14 e 17. Nesse momento incipiente, as CPIs eram restritas a questões eleitorais, de forma que, apesar de ter surgido no parlamentarismo anglo-saxônico, passou a assumir os contornos atuais com a experiência de países como a França, Estados Unidos, Alemanha e Itália, nos quais tiveram seu escopo ampliado.[5]

Na América Latina, as CPIs encontraram respaldo institucional, em primeiro lugar, no Uruguai e na Argentina, respectivamente, a partir de 1830 e 1872. Na Argentina, as CPIs foram utilizadas de maneira bastante ampla, para investigar temas como "problemas sociais e econômicos e a formação de partidos políticos violentamente opositores".[6]

Já no Brasil, apesar de experiências durante o Império,[7] as CPIs apenas passaram a ser previstas na Constituição de 1934. Dessa forma, em 1935, os anais do Congresso registraram a primeira CPI brasileira oficial, intitulada "Comissão de inquérito para pesquisar as condições de vida dos trabalhadores urbanos e agrícolas". Além de deputados, era composta por representantes de categorias profissionais.[8]

No entanto, como a CPI é um instrumento próprio do Poder Legislativo e que, como revela seu histórico, em teoria, fomenta a primazia dos interesses populares, os governos autoritários instituídos ao longo do século 20 no Brasil buscaram esvaziar as CPIs, a fim de centralizar a soberania estatal no Poder Executivo e enfraquecer a República.

Como denotam Aloísio Krohling, Priscila Tinelli Pinheiro e Bruno Gadelha Xavier, o Estado Novo, "“ao priorizar o fortalecimento do Poder Executivo e a redução do papel do Parlamento Nacional, responsável pela criação de leis e também pelas comissões parlamentares de inquérito, buscava proteger o presidente e seus aliados de possíveis investigações".[9]

De todo modo, sob a égide do regime constitucional de 1946, ocorreram CPIs relevantes para a sociedade. Uma das mais significativas CPIs nesse período foi instalada em 1953, tendo como objeto empréstimos federais feitos pelo governo Getulio Vargas ao empresário Samuel Wainer com vistas a financiar a fundação do jornal Última Hora.[10]

Em que pese essa breve retomada, as investigações parlamentares voltam, então, a ser limitadas durante os governos militares iniciados em 1964, sendo restabelecidas, timidamente, em 1973, para investigar o tráfico de drogas no Brasil, sem que daí adviesse qualquer repercussão social relevante.[11]

Com a redemocratização, as Comissões voltaram a ser recorrentes, tendo previsão expressa no artigo 58, parágrafo 3°, da Constituição de 1988. Alguns exemplos célebres que podem ser citados durante o período de redemocratização são as CPIs relacionadas ao "caso PC Farias", que concorreu para o impeachment de Fernando Collor de Mello, e dos "Anões do Orçamento", que contribuiu para acelerar a edição da Lei Geral de Licitação em 1993[12]. Atualmente, a CPI da Covid-19, que teve ampla cobertura midiática, levantou indícios de omissão e corrupção do governo federal na condução da pandemia e compra de vacinas.

Conforme requisitos da Constituição de 1988, as CPIs podem ser instauradas pela Câmara dos Deputados mediante requerimento de um terço de seus membros (171 assinaturas). As CPIs também podem ocorrer no âmbito do Senado (em conjunto ou separadamente com a Câmara dos Deputados, daí as chamadas comissões parlamentares mistas de inquérito, ou CPMIs) e das demais unidades federativas. Porém, este artigo se ocupará apenas daquelas instaladas na Câmara dos Deputados.

Segundo o Regimento Interno da Câmara dos Deputados (Ricd), obtidas as assinaturas, deve ser apresentado um requerimento que especifique qual fato determinado será apurado e o prazo de duração da CPI (artigo 35, caput, do Ricd). Ademais, devem ser indicados o número de integrantes da CPI (artigo 35, parágrafo 5º, do Ricd), bem como a provisão de meios e recursos administrativos para possibilitar o desenvolvimento dos trabalhos (artigo 35, parágrafo 6º, do Ricd).[13]

Como ressalta a doutrina, tão importante quanto esses requisitos formais do requerimento, é a exigência de que haja "interesse público da investigação".[14] Dessa forma, o Ricd prevê que se considera "fato determinado o acontecimento de relevante interesse para a vida pública e a ordem constitucional, legal, econômica e social do país" (artigo 35, parágrafo 1º, do Ricd)[15]. Ou seja, a CPI não pode ser instaurada para apurar fato cujo interesse na investigação seja estritamente privado ou pessoal.

Quanto às prerrogativas, as CPIs têm poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, porém não têm qualquer poder jurisdicional. Nelas os parlamentares podem determinar as diligências, inquirir testemunhas e requisitar documentos da administração pública direta ou indireta. Conforme já decidido pelo STF[16], as CPIs também são autorizadas a, sem necessidade de intervenção judicial, ordenarem a quebra dos sigilos fiscal, bancários e de dados, desde que de forma fundamentada e motivada.

Contudo, os poderes das CPIs também devem observar restrições e limites, especialmente em razão da reserva constitucional de jurisdição. Segundo voto do ministro Celso de Mello em leading case sobre essa matéria, certas questões submetem-se "à esfera única de decisão dos magistrados"[17]. Por isso, as CPIs não podem praticar determinados atos atribuídos exclusivamente aos órgãos jurisdicionais, como, por exemplo, busca domiciliar, interceptação telefônica, ordem de prisão (salvo flagrante delito) e, dado que não têm jurisdição, nunca podem impor penalidades.

Ainda, conforme o Ricd, as CPIs, além dos princípios gerais do devido processo legal, também devem observar as garantias próprias do processo criminal, pois há previsão de aplicação subsidiária do Código de Processo Penal (artigo 36, parágrafo único, do Ricd)[18].

Ao final do prazo para o desenvolvimento dos trabalhos, a CPI deverá elaborar um relatório circunstanciado contendo as conclusões sobre o fato investigado que será publicado no Diário da Câmara dos Deputados. Em sequência, a Mesa encaminhará aos chefes do Ministério Público, às autoridades administrativas ou judiciais para que tomem as medidas que entenderem cabíveis dentro de suas respectivas competências (artigo 37 do Ricd)[19].

Referidas autoridades, caso considerem existir elementos suficientes, deverão promover a responsabilização civil, administrativa ou criminal dos infratores.

Para angariar as assinaturas necessárias, por mais que não se tenha notícia sobre a provisão de recursos e quantidade de membros, o deputado Fufuca justificou que deve ser aberta CPI "para investigar, no prazo de até 120 dias, as inconsistências da ordem de R$ 20 bilhões detectadas em lançamentos contábeis da empresa Americanas S.A. realizados no exercício de 2022 e em exercícios anteriores" [20].

Nesse sentido, deixando de lado por ora a alocação de recursos e número de deputados, resta saber se há "interesse público da investigação".[21] O deputado Fufuca justifica que há tal interesse público na apuração de suposta fraude contábil envolvendo as Americanas, pois está em jogo "a credibilidade de todo o mercado de ações no Brasil". [22]

Isso significa que, levando em consideração a literalidade da Constituição e do Ricd, é cabível a CPI proposta por Fufuca para o caso das Americanas e as próprias justificativas dadas pelo Deputado estão em conformidade com as exigências, restando a assinatura de um terço dos integrantes da Casa, já que, até onde se tem notícia, o líder do PP conta com 26 assinaturas.[23]

Na pendência da colheita desse apoio, é necessário levar em consideração que a CPI tem a particularidade de politização dessa discussão que, no limite, tem um caráter técnico. Por mais que a CPI possa ouvir experts, é necessária uma auditoria para apurar se houve ou não fraude e sua extensão, diligência essa que, muito provavelmente, não pode ser finalizada no prazo regimental máximo de 180 dias da CPI (artigo 35, parágrafo 3º, do Ricd)[24].

Além disso, existe um custo reputacional da empresa, pois — caso sejam as Americanas expostas excessivamente, o que é mais provável de acontecer em uma CPI, evento de ampla cobertura midiática e por vezes sensacionalista, do que em um inquérito ou em um processo judicial — o princípio da preservação da empresa pode ser posto em xeque, sem que, com isso, seja efetivamente apurado qualquer detalhe que contribua com a elucidação do ocorrido ou com a reparação civil e criminal de eventuais ilícitos.

Por outro lado, além de tornar o debate mais próximo da sociedade, a CPI pode determinar que sejam ouvidos administradores e contadores da empresa, além de autoridades públicas para que esclareçam as condições em que essa inconsistência fiscal foi possibilitada, a fim de apurar eventuais responsabilidades e, até mesmo, subsidiar inquéritos já em curso na Comissão de Valores Mobiliários e outros que estejam por vir.

Nesse cenário, o caso Enron é um importante paradigma para avaliar se é adequado e proporcional submeter o caso Americanas também à CPI.

A Enron Corporation foi uma empresa estadunidense do setor de energia. No auge, suas ações chegaram a ser comercializadas em Wall Street a US$ 90,75, fazendo com que fosse uma das mais valorizadas empresas estadunidenses no final dos anos 1990[25].

Contudo, na virada de 2001 para 2002, veio à tona uma fraude fiscal perpetrada pela empresa. Utilizando-se de técnica de contabilidade denominada mark-to-market (MTM), a Enron foi capaz de encobrir déficits bilionários de suas subsidiárias. Quando a verdadeira situação fiscal da empresa foi revelada, o valor de suas ações derreteu, chegando a US$ 0,26[26].

Dessa forma, após diversas investigações, inclusive no âmbito de comissões parlamentares[27], bem como demandas judiciais, criminais, cíveis e falimentares, a companhia foi liquidada. Estima-se que, como fruto desses esforços conjuntos, os credores da empresa conseguiram recuperar US$ 21,7 bilhões entre 2004 e 2011[28].

Nesse processo, o Senado estadunidense teve um papel central, pois promoveu investigações no âmbito das quais foram ouvidas testemunhas e realizadas diligências, a fim de determinar a responsabilidade das autoridades e civis envolvidos no escândalo, levando à responsabilização da companhia e seus administradores, bem como ao endurecimento da regulação no setor.

Contudo, a perda total dos acionistas superou os US$ 70 bilhões e os empregados e a sociedade amarguraram prejuízos inestimáveis, muito superiores aos US$ 21,7 bilhões recuperados[29].

Portanto, o caso Enron revela que se a responsabilização dos envolvidos, necessária para restabelecer a confiança do mercado e preservar os interesses dos credores, pode resultar na liquidação de toda uma corporação, especialmente se tal procedimento de apuração de responsabilidades for demasiadamente politizado, intensificando os efeitos negativos de uma eventual fraude. Isso significa que uma investigação desse porte deve ser conduzida com sobriedade e em estrita observância dos limites e garantias constitucionais.

Transpondo-se essa lição para as Americanas, conclui-se que, enquanto, de um lado, a CPI é constitucionalmente cabível para o caso e contribui para a apuração do ocorrido, de outro, se instaurada, eventuais responsabilidades deverão ser apuradas dentro dos limites da atuação dos parlamentares, sem se perder de vista o princípio da preservação da empresa, que, no limite, visa o melhor interesse dos acionistas, do Fisco, dos trabalhadores e dos credores. Todavia, o cuidado na condução de tal CPI deve ser extremo, já que uma politização excessiva pode levar à prejudicar os atuais credores da Americanas, especialmente os seu trabalhadores.

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[1] Fonte: https://api.mziq.com/mzfilemanager/v2/d/347dba24-05d2-479e-a775-2ea8677c50f2/7d467a28-684d-08d9-4380-62b6a10979a9?origin=1. Acesso em 2/2/2023.

[2] Fonte: https://www.correiobraziliense.com.br/politica/2023/01/5066510-andre-fufuca-pede-que-rombo-das-americanas-seja-investigado.html. Acesso em 2/2/2023.

[3] Por mais que a mídia tenha veiculado que houve o protocolo de “petição” ou “requerimento” de CPI pelo Deputado Fufuca, em consulta ao sistema eletrônico da Câmara dos Deputados (https://www.camara.leg.br/busca-portal/proposicoes/pesquisa-simplificada, acesso em 15/2/2023), não foi possível localizar a íntegra da “petição” ou “requerimento” de CPI, porque a busca demonstrou que o Deputado Fufuca, em 2023, protocolou, como autor ou coautor, apenas a INC 73/2023 e o REQ 38/2023. Ademais, tentou-se contato com o gabinete do Deputado Fufuca por e-mail para esclarecer se a “petição” ou “requerimento” de CPI teria de fato sido protocolado, mas não houve retorno até a publicação desta matéria.

[4] Fonte: https://www.moneytimes.com.br/cpi-da-americanas-deputado-propoe-comissao-para-investigar-fraude-da-varejista/. Acesso em 2/2/2023.

[5] ZOUAIN, Renato Sorroce. Comissões Parlamentares de Inquérito. Revista de Direito Constitucional e Internacional, vol. 44/2003, pp. 234-259.

[6] Idem.

[7] “Em 1826 – dois anos depois da primeira Constituição brasileira – já houve registro de um grupo de deputados e senadores que avaliaram as condições do Banco do Brasil. Eles não se denominaram "CPI", mas fizeram o que se espera de uma comissão parlamentar de inquérito: fiscalização.” (Fonte: https://www.camara.leg.br/noticias/400788-primeiras-investigacoes-parlamentares-no-brasil-ocorreram-em-1826/. Acesso em 2/2/2023).

[8] Idem.

[9] KROHLING, Aloísio; PINHEIRO, Priscila Tinelli; e XAVIER, Bruno Gadelha. Privacidade e direitos fundamentais? Uma investigação a partir do contexto das comissões parlamentares de inquérito. Revista dos Tribunais, vol. 996/2018, pp. 239-254.

[10] Fonte: http://www.historica.arquivoestado.sp.gov.br/materias/anteriores/edicao31/materia04/. Acesso 2/2/2023.

[11] Fonte: https://www.camara.leg.br/noticias/400788-primeiras-investigacoes-parlamentares-no-brasil-ocorreram-em-1826/. Acesso em 2/2/2023.

[12] Fonte: https://www.nexojornal.com.br/explicado/2021/06/05/CPIs-a-hist%C3%B3ria-e-o-alcance-das-investiga%C3%A7%C3%B5es. Acesso em 2/2/2023.

[13] Fonte: https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/legislacao/regimento-interno-da-camara-dos-deputados/arquivos-1/RICD%20atualizado%20ate%20RCD%2037-2022.pdf. Acesso em 2/2/2023.

[14] RIANI, Frederico Augusto D'Avila. Comissão parlamentar de inquérito: requisitos para criação, objeto e poderes. Revista de Direito Constitucional e Internacional, vol. 36/2001, pp. 184-204.

[15] Fonte: https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/legislacao/regimento-interno-da-camara-dos-deputados/arquivos-1/RICD%20atualizado%20ate%20RCD%2037-2022.pdf. Acesso em 2/2/2023.

[16] “Quebra de sigilos fiscal, bancário e telefônico por deliberação sucinta mas suficientemente fundamentada de Comissão Parlamentar de Inquérito no uso dos poderes de investigação, próprio das autoridades judiciais, que lhe confere o art. 58, § 3º, da Constituição. Mandado de segurança indeferido.” (MS 23556, Relator(a): OCTAVIO GALLOTTI, Tribunal Pleno, julgado em 14/09/2000, DJ 07-12-2000 PP-00007 EMENT VOL-02015-02 PP-00342)

[17] MS 23452, Relator(a): CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 16/09/1999, DJ 12-05-2000 PP-00020 EMENT VOL-01990-01 PP-00086.

[18] Fonte: https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/legislacao/regimento-interno-da-camara-dos-deputados/arquivos-1/RICD%20atualizado%20ate%20RCD%2037-2022.pdf. Acesso em 2/2/2023.

[19] Fonte: https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/legislacao/regimento-interno-da-camara-dos-deputados/arquivos-1/RICD%20atualizado%20ate%20RCD%2037-2022.pdf. Acesso em 2/2/2023.

[20] Fonte: https://www.correiobraziliense.com.br/politica/2023/01/5066510-andre-fufuca-pede-que-rombo-das-americanas-seja-investigado.html. Acesso em 2/2/2023.

[21] RIANI, Frederico Augusto D'Avila. Comissão parlamentar de inquérito: requisitos para criação, objeto e poderes. Revista de Direito Constitucional e Internacional, vol. 36/2001, pp. 184-204.

[22] Fonte: https://oantagonista.uol.com.br/brasil/deputado-quer-cpi-da-americanas-apos-crise-na-empresa/. Acesso em 2/2/2023.

[23] Fonte: https://www.poder360.com.br/congresso/26-deputados-apoiam-abertura-de-cpi-da-americanas/. Acesso em 2/2/2023.

[24] Fonte: https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/legislacao/regimento-interno-da-camara-dos-deputados/arquivos-1/RICD%20atualizado%20ate%20RCD%2037-2022.pdf. Acesso em 2/2/2023.

[25] Fonte: https://www.investopedia.com/updates/enron-scandal-summary/#citation-2. Acesso em 2/2/2023.

[26] Fonte: https://www.investopedia.com/updates/enron-scandal-summary/#citation-2. Acesso em 2/2/2023.

[27] Fonte: https://www.govinfo.gov/content/pkg/CPRT-107SPRT82147/pdf/CPRT-107SPRT82147.pdf. Acesso em 2/2/2023.

[28] Fonte: https://www.investopedia.com/updates/enron-scandal-summary/#citation-2. Acesso em 2/2/2023.

[29] Fonte: https://www.investopedia.com/updates/enron-scandal-summary/#citation-2. Acesso em 2/2/2023.