Leonis Queiroz: Cooperação internacional e vácuo legislativo

Nos termos da Constituição Federal de 1988, a competência da União para "manter relações com estados estrangeiros" (artigo 21, I), é, em regra, exercida pelo presidente da República (artigo 84, VII), "auxiliado pelos ministros de Estado" (artigo 76). A intervenção dos outros Poderes é exigida somente em situações especiais e restritas.

No que se refere ao Poder Judiciário, sua participação está prevista em pedidos de extradição e de execução de sentenças e de cartas rogatórias estrangeiras, pois, conforme o artigo 102, I, "g", da Carta Política: "Compete ao Supremo Tribunal Federal (…) processar e julgar, originariamente (…) a extradição solicitada por Estado estrangeiro". Já o artigo 105, I, "i", estabelece que "Compete ao Superior Tribunal de Justiça (…) processar e julgar originariamente (…) a homologação de sentenças estrangeiras e a concessão de exequatur às cartas rogatórias". Por sua vez, o artigo 109, X prevê que "Aos Juízes federais compete processar e julgar (…) a execução de carta rogatória, após o ‘exequatur’, e de sentença estrangeira, após a homologação".

De acordo com o Ministério da Justiça e Segurança Pública [1],

"A cooperação jurídica internacional pode ser entendida como um modo formal de solicitar a outro país alguma medida judicial, investigativa ou administrativa necessária para um caso concreto em andamento. A efetividade da justiça, dentro de um cenário de intensificação das relações entre as nações e seus povos, seja no âmbito comercial, migratório ou informacional, demanda cada vez mais um Estado proativo e colaborativo. As relações jurídicas não se processam mais unicamente dentro de um só Estado Soberano, pelo contrário, é necessário cooperar e pedir a cooperação de outros Estados para que se satisfaçam as pretensões por justiça do indivíduo e da sociedade".

Como visto acima, a Constituição Federal previu os institutos de cooperação jurídica internacional [2] e delimitou as competências para a sua viabilização. Entretanto, não existe no ordenamento jurídico brasileiro uma lei geral tratando do tema.

E nem se confunda a Lei da Imigração (Lei nº 13.445/2017) como lei de cooperação jurídica internacional, porquanto, apesar de tratar de temas afetos à colaboração entre Estados estrangeiros, não apresenta a generalidade, no sentido de diretriz, de princípio geral. Nesse sentido:

"A formulação do conceito de 'normas gerais' é tarefa tormentosa, registra Marçal Justen Filho, a dizer que ‘o conceito de 'normas gerais' tem sido objeto de maiores disputas (…). Inexistindo um conceito normativo preciso para a expressão, ela se presta às mais diversas interpretações. A formulação do conceito de 'normas gerais' é tanto mais complexa quando se tem presente o conceito de lei em sentido material — norma geral, abstrata.

Ora, se a lei, em sentido material, é norma geral, como seria a lei de 'normas gerais' referida na Constituição? Penso que essas 'normas gerais' devem apresentar generalidade maior do que apresentam, de regra, as leis. Penso que 'norma geral', tal como posta na Constituição, tem o sentido de diretriz, de princípio geral (…)" [3].

Nessa mesma toada, as recentes portarias, decretos e decretos legislativos tratando de determinados assuntos específicos do direito internacional, não se prestam a substituir a necessidade de lei geral normatizando a cooperação jurídica internacional.

Assim, por exemplo, os recentes Decreto legislativo nº 1/2021 (Convenção Interamericana contra o Racismo, a Discriminação Racial e Formas Correlatas de Intolerância); Decreto nº 10.214/2020 (promulga o texto da Convenção de Viena sobre Sucessão de Estados em Matéria de Tratados) e Decreto nº 10.882/2021 (regulamenta o Tratado de Marraqueche para facilitar o acesso a obras publicadas às pessoas cegas, com deficiência visual ou com outras dificuldades para ter acesso ao texto impresso) não são se traduzem em lei geral de cooperação jurídica internacional.

O Código de Processo Civil de 2015 dedicou capítulo específico para tratar da cooperação jurídica internacional: trata-se do capítulo II, que no artigo 26 já deixou claro que "A cooperação jurídica internacional será regida por tratado de que o Brasil faz parte", e o artigo 27, estabeleceu qual é o seu objeto.

Já o artigo 40, dispôs que: "A cooperação jurídica internacional para execução de decisão estrangeira dar-se-á por meio de carta rogatória ou de ação de homologação de sentença estrangeira, de acordo com o artigo 960". O parágrafo primeiro do referido artigo 960, gizou que "A homologação obedecerá ao que dispuserem os tratados em vigor no Brasil e o Regimento Interno do Superior Tribunal de Justiça".

Como se vê, o próprio CPC/2015 aponta que a cooperação jurídica internacional em se tratando de normas e procedimentos processuais ocorrerá por meio de tratados internacionais e pelo Regimento Interno do STJ.

Aliás, por falar nisso, após a entrada em vigor da Emenda Constitucional nº 45/2004, o STJ se viu obrigado a regular a forma como se daria a cooperação internacional referente à homologação das sentenças estrangeiras e das cartas rogatórias no Brasil. Trata-se da Resolução nº 9, de 4 de maio de 2005, revogada, posteriormente, pela Emenda Regimental nº 18, de 17 de dezembro de 2014, que por sua vez deu lugar à Emenda Regimental nº 24, de 28 de setembro de 2016, vigente.

Assim, diante da omissão do legislador até o momento, o STJ se viu e se vê obrigado a assumir o papel de regular a cooperação jurídica internacional no âmbito do território nacional, garantindo um mínimo de segurança jurídica, devido processo legal e contraditório.

A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lindb) também discorreu sobre a cooperação jurídica internacional, notadamente no artigo 7º, §6º.

Afora a homologação de sentenças estrangeiras e concessão de exequatur às cartas rogatórias, de competência da Corte Cidadã, procedimentos internacionais em matéria penal, como o Auxílio Direto (Seção II, CPC/2015) [4], estão totalmente no limbo regulatório, ficando à mercê da construção jurisprudencial acerca do tema.

A doutora Maria Rosa Guimarães Loula, voz autorizada da doutrina, afirma que o Auxílio Direto:

"(…) é um novo mecanismo de cooperação jurídica internacional que não se confunde com a carta rogatória e nem com a homologação de sentença estrangeira. Trata-se de um procedimento inteiramente nacional, que começa com uma solicitação de ente estrangeiro para que um juiz nacional conheça de seu pedido como se o procedimento fosse interno. Ou seja, a autoridade ou parte estrangeira fornece os elementos de prova para a autoridade central que encaminha o caso para o MPF (penal) ou AGU (civil) propor a demanda desde o início. Por isso a assistência direta difere da carta rogatória. Na carta rogatória passiva há uma ação no estrangeiro e o juiz estrangeiro solicita que juiz nacional pratique certo ato (e já diz qual é o ato). O juiz nacional só pode praticar aquele ato ou negar aplicação (no caso de ofensa à ordem pública)" [5].

Há de se ressaltar, todavia, que tramita na Câmara dos Deputados o PL nº 881/2022, que dispõe sobre a cooperação jurídica internacional em matéria penal, discorrendo sobre a execução do Auxílio Direto, da Carta Rogatória, da Transferência de investigação ou de processo penal, homologação de sentença estrangeira, extradição, transferência de pessoas condenadas e outros mecanismos admitidos em tratados internacionais de que o Brasil faça parte.

Em que pesem as previsões do CPC/2015 acerca da matéria, percebe-se que a sua regulação por meio de regimento interno, ou ainda, por tratado internacional aderido pelo Brasil não é suficiente para preencher o hiato legislativo acima destacado.

O STJ sequer detém competência típica de legislar normas gerais, sob pena de, em o fazendo, usurpar competência que cabe ao Poder Legislativo.

Há países com tradição jurídica similar a do Brasil, que o fazem inveja quando o assunto é legislação geral acerca de cooperação jurídica internacional. Exemplo: Cabo Verde, que já tem legislação nesse sentido desde 2009, Portugal (desde 1999), Suíça (desde 1981) [6].

Não se pretende aqui esgotar o tema, que é riquíssimo e cheio de peculiaridades, mas apenas apontar, de forma direta e objetiva, a sua imprescindibilidade para o ordenamento jurídico brasileiro.

O sistema de cooperação estabelecido em acordos internacionais e no Regimento Interno do STJ, não exclui, evidentemente, a necessidade da edição de uma norma geral acerca da cooperação jurídica internacional entre o Brasil e os demais Estados estrangeiros.