Este artigo tem por objetivo analisar a (des)necessidade de se caracterizar como reversível o material rodante (locomotivas, vagões, etc) utilizado pelas operadoras ferroviárias em contratos de concessão.
A reversibilidade de bens produz duplo efeito: 1) a transferência desses bens ao patrimônio do Poder Concedente, ao término do contrato e 2) a indenização à concessionária, caso esses bens não tenham sido amortizados durante a vigência contratual, conforme artigo 36 da Lei Geral de Concessões — Lei nº 8.987/95 [1].
Entretanto, faz-se necessário que se reflita de forma mais acurada acerca da necessidade de se instituir que o material rodante ferroviário deve assumir a natureza de bem reversível.
Em um passado não tão distante, a malha ferroviária brasileira era operada pela Rede Ferroviária Federal S.A., sociedade de economia mista cuja criação foi autorizada pela Lei nº 3.115, de 16 de março de 1957. Nesse contexto, havia, efetivamente, um operador ferroviário estatal apto a operar a malha, a saber: a própria RFFSA.
Com o advento do Programa Nacional de Desestatização (PND), na década de 1990, decidiu-se pela concessão, à iniciativa privada, da malha então pertencente à RFFSA. Nesse período, deu-se início às concessões de trechos ferroviários, como a Concessão da Malha Nordeste, em 18/07/1997, da Malha Paulista, em 30/12/1998, e da Malha Centro-Leste, em 25/08/1996, dentre outras.
Esses contratos, da década de 1990, previam que o material rodante utilizados pelas concessionárias eram bens reversíveis, a exemplo da Cláusula Décima Sexta do Contrato de Concessão da Malha Paulista [2], que assim dispunha:
“Com a extinção da Concessão, qualquer que seja a sua causa: 1) retornarão à Concedente todos os direitos e privilégios transferidos à Concessionária, junto com os bens de propriedade da Concessionária e aqueles resultantes de investimentos por esta efetivados em bens arrendados, declarados reversíveis pela Concedente por serem necessários à continuidade da prestação do serviço concedido”.
Essa lógica de reversibilidade do material rodante utilizado pelas concessionárias se manteve nas últimas prorrogações antecipadas de concessões ferroviárias, nomeadamente a da Estrada de Ferro Carajás — EFC (dezembro de 2020), Estrada de Ferro Vitória à Minas — EFVM (dezembro de 2020), Rumo Malha Paulista — RMP (maio de 2020) e MRS Logística S.A. (julho de 2022), todas fulcradas na Lei nº 13.448/2017, que instituiu o novel instituto da prorrogação antecipada de contratos de concessão ferroviária.
É importante destacar que o valor aportado pelas concessionárias em material rodante é computado, no Modelo Econômico-Financeiro (MEF), como Capital Expenditure (Capex), devendo ser amortizado durante a vigência do contrato ou indenizado no advento do termo contratual, caso não tenha sido amortizado.
Neste cenário, alguns pontos de altíssima relevância devem ser considerados nessa análise.
Pois bem, o primeiro ponto que quero ventilar é o fato de que os investimentos em material rodante, conquanto estejam previstos como Capex no Modelo Econômico-Financeiro-MEF, não são inseridos no caderno de obrigações dos contratos (refiro-me aos contratos de prorrogações antecipadas), ou seja, as concessionárias contabilizam como Capex um considerável volume de investimentos no MEF, com impacto direto no valor pago a título de outorga (para baixo), sem que esses investimentos sejam refletidos como obrigação contratual.
Repito: os investimentos em material rodante constam do MEF, mas não são refletidos nos contratos de concessão como obrigação de investimento, o que deixa a cargo da própria concessionária a efetivação ou não destes investimentos, no tempo que melhor lhe aprouver.
Passando ao largo dessa omissão contratual, ainda que o material rodante não fosse “carimbado” como bem reversível, deveria constar do MEF, afinal, a concessionária estaria realizando aquele investimento. Entretanto, e aqui está a vantajosidade ao setor público, ao retirar a natureza de bem reversível, poder-se-ia permitir que a própria concessionária, ao renovar a sua frota, vendesse esse material rodante realizando, assim, receitas acessórias a serem previstas no próprio MEF, com potencial de diminuir o impacto desses investimentos no valor pago a título de outorga, aumentando o valor recebido pelo Poder Público.
Outro ponto de suma importância a ser discutido é a transferência desses ativos (material rodante) para o Poder Público, ao final da Concessão. Conforme dispõe o artigo 8º, I, da Lei nº 11.483/2007, os bens móveis e imóveis operacionais da extinta RFFSA são transferidos ao patrimônio do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit), ou seja, com o advento do termo contratual, o material rodante utilizado pelas concessionárias deve ser transferidos ao Dnit, pois tem natureza de bem reversível.
O que parece ser vantajoso ao setor público (reversibilidade/transferência desse material rodante ao Dnit) é, na verdade, um grande problema de ordem até mesmo institucional. Na prática, o Dnit recebe um material sucateado, que raramente sequer funciona, sem qualquer serventia ao Poder Público, já que não há operador ferroviário estatal, além do fato de que sua inutilidade obrigará a realização de novos investimentos por parte do operador ferroviário entrante naquela ferrovia.
Parece-me que a reversibilidade do material rodante de ferrovias tem o condão de gerar graves prejuízos ao Poder Público, pelos seguintes motivos: 1) impede que a concessionária venda o material rodante enquanto ainda tem valor agregado, realizando, assim, receitas acessórias a serem contabilizadas no Modelo Econômico-Financeiro-MEF; 2) impacta negativamente o valor da outorga recebida pelo Poder Público; 3) transfere ao Poder Público todos os ônus e riscos relacionados a esse material rodante e 4) obriga o DNIT a receber esse material sucateado que, na maioria das vezes, não agrega qualquer valor ao setor público, sendo até mesmo vendido como sucata (ferro-velho, sendo precificado pelo valor da matéria prima), quando se consegue vender.
Por fim, o argumento que sempre se ouviu foi: “mas se o operador ferroviário for retirado da concessão, é necessário que se mantenha o material rodante para que o novo operador assuma a operação.”
Ora, embora esse seja um argumento racional, ele é de pouca aplicabilidade. Explico: só fazia sentido manter a reversibilidade desses bens se o operador a assumir a ferrovia fosse um operador público pois, desta forma, haveria vantajosidade e economicidade ao Poder Público na operação daquela malha ferroviária, por não ter que adquirir novo material rodante. Entretanto, sequer há operador ferroviário estatal atualmente.
Ademais, ao permitir que o operador ferroviário possa realizar receita com esse material rodante, o que só é possível se não for bem reversível, possibilitar-se-ia que o operador que estivesse assumindo a ferrovia adquirisse da concessionária retirante as locomotivas e vagões necessários à operação, ônus que deixaria de ser imputado aos cofres públicos e passaria a assumir caráter eminentemente privado.
Por fim, o processo de eventual retirada de uma concessionária, seja por caducidade, encampação ou outro meio, não acontece de forma repentina, ou seja, haveria tempo para que o novo entrante planejasse os investimentos em material rodante necessários àquela operação ferroviária.
O que quero destacar é que, hodiernamente, não faz o menor sentido, seja do ponto de vista regulatório, econômico-financeiro ou institucional, que o material rodante ferroviário seja caracterizado como bem reversível, vez que produz onerosidade excessiva ao Poder Público, passando-se ao largo da economicidade e eficiência administrativa, transferindo-se, quase que na totalidade das vezes, sucata sem qualquer valor agregado ao Poder Público, podendo-se exigir, ainda, que essa “sucata” seja indenizada pelo Poder Público à concessionária, caso esse investimento não tenha sido amortizado durante a vigência contratual.
Não podemos fazer e continuar fazendo o que fazemos simplesmente por que sempre foi feito de determinada forma. A capacidade de se autoquestionar e periodicamente validar as premissas utilizadas em nossas decisões permitirá que tomemos decisões mais aderentes ao interesse público e à eficiência administrativa.
[1] Artigo 36. A reversão no advento do termo contratual far-se-á com a indenização das parcelas dos investimentos vinculados a bens reversíveis, ainda não amortizados ou depreciados, que tenham sido realizados com o objetivo de garantir a continuidade e atualidade do serviço concedido.
[2] Disponível em: https://www.gov.br/antt/pt-br/assuntos/ferrovias/concessoes-ferroviarias/rumo-malha-paulista-s-a/contrato-de-concessao-e-aditivos
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