Lorena Galhardo: Insegurança jurídica no novo imposto seletivo

O texto da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 45/2019 aprovado pela Câmara dos Deputados, que aguarda apreciação pelo Senado, traz em seu bojo, como uma das principais alterações até então aprovadas, a criação de um novo tributo, que visa a desestimular o consumo de determinados bens, serviços ou direitos considerados nocivos à saúde ou ao meio ambiente.

De acordo com a redação do texto aprovado, o imposto seletivo, que será de competência federal, com arrecadação dividida com os demais entes federados, será dotado de um caráter extrafiscal e incidirá sobre a "produção, comercialização ou importação de bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente" [1].

Em tese, promete uma tributação com alíquotas diferentes para os mais diversos produtos, estabelecendo uma sobretaxação sobre aqueles cujo consumo se considera prejudicial e, consequentemente, se deseja desestimular [2], como é o caso de cigarros e bebidas alcoolicas. O problema é que o texto aprovado não define exatamente quais produtos e serviços são considerados nocivos à saúde ou ao meio ambiente, nem ao menos indica critérios para limitar a sua tributação, competência que caberá à lei complementar [3], posteriormente, definir a amplitude dos termos, situação que abre margem para possíveis distorções do seu real propósito, já que, se pararmos para refletir, quase tudo o que consumimos têm externalidades ambientais negativas.

Até o presente momento, os debates sobre o assunto permitem concluir que o tributo incidirá sobre cigarros e bebidas alcoolicas, podendo ser estendido para ultraprocessados, alimentos e bebidas com alto teor de açúcar e ainda não foi completamente descartada a sua incidência sobre agrotóxicos, já que estava prevista na proposta inicial, mas foi excluída para facilitar a aprovação do texto pela bancada ruralista.

Não é novidade que a falta de clareza na definição da abrangência do tributo gera uma grande insegurança jurídica ao contribuinte, que hoje não possui mecanismos hábeis a garantir a previsibilidade e a efetividade da tributação em comento, da forma em que se pretende instaurar. Aí porque tanta expectativa paira sob a definição de quais critérios serão adotados para que sua abrangência seja delimitada, considerando o grande impacto econômico que a medida poderá causar.

Outra questão que fica em aberto é a forma com que a tributação adequada para cada bem e serviço seria determinada, tanto com relação às alíquotas de referência, quanto com relação ao momento de incidência do tributo na cadeia econômica.

Isto porque, com relação às alíquotas de referência, o caráter extrafiscal [4] do imposto seletivo promete que, quanto mais prejudicial um bem ou produto for considerado, mais oneroso se tornará, justamente para que o seu consumo seja desestimulado. Neste ponto, caberá ao legislador, por meio da adoção de critérios objetivos e científicos, evitar com que situações equivalentes tenham tratamentos desiguais.

Da mesma forma, o texto até antão aprovado, ao estabelecer que o tributo incidirá sobre "a produção, a comercialização e a importação", permite diversas interpretações e gera no contribuinte um temor de que a cadeia de circulação de determinados bens e serviços se torne excessivamente onerosa, considerando que a amplitude da expressão permitiria, em tese, sua incidência tanto sobre a cadeia econômica, quanto sobre o produto final dela resultante.

Há, ainda, um agravante na disposição que permite a incidência do imposto sobre "operações relativas à energia elétrica, serviços de telecomunicações, derivados de petróleo, combustíveis e minerais do País" [5], sendo certo que a consequência não será outra senão o aumento exponencial no preço final pago pelo contribuinte nos produtos que, direta ou indiretamente, deles derivem.

Por exemplo, se o plástico for considerado prejudicial à saúde, qual será a limitação para que sua cadeia de produção não seja sobretaxada? O texto deve ser claro ao definir se: 1) toda a cadeia de produção dos produtos que forem considerados nocivos à saúde ou ao meio ambiente é que sofrerão a tributação majorada; 2) se apenas seu produto final (plástico); ou, ainda, 3) se toda a cadeia produtiva do plástico e dos produtos que o contenham em sua produção, serão sobretaxados. A situação fica ainda pior se, ao invés do plástico, considerarmos a energia elétrica, que está presente em toda e qualquer cadeia produtiva.

E por fim, ainda nesta linha, deve se atentar ao fato de que o Imposto Seletivo poderá integrar a base de cálculo do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) caso a alteração no §6º do artigo 153 [6] não seja aprovada, e portanto, eventual majoração de alíquota do Imposto Seletivo acarretaria, ainda que de forma indireta, no aumento da carga tributária final suportada pelo contribuinte, o que nos permite pensar no surgimento de um possível viés arrecadatório do tributo, característica que se contrapõe ao tão mencionado caráter extrafiscal.

Algumas das questões abordadas neste artigo, que não foram tratadas originariamente na PEC, agora poderão ser definidas pelo Senado. O cronograma apresentado pelo Ministério da Fazenda prevê que as leis complementares que regulamentarão os novos tributos sejam publicadas entre 2024 e 2025, viabilizando o início da transição para o novo modelo em 2026.