Como a experiência norte-americana pode contribuir para melhoria da regulação nacional?

A partir da segunda metade da década de 1990, o Estado brasileiro passou a adotar um modelo de intervenção estatal na economia com a atuação de agências reguladoras independentes em alguns sistemas, na linha definida pelo Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado.

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Após quase três décadas desde a data de criação da primeira agência reguladora, esse modelo de atuação parece ter adquirido certa estabilidade no Brasil: existem 11 agências reguladoras em funcionamento a nível federal e outras entidades com características próximas ao modelo; leis e regulamentos foram editados com o objetivo de fortalecer e expandir a política regulatória do país; e diversas decisões do Supremo Tribunal Federal reconheceram a constitucionalidade do padrão de agencificação.

Ao longo desse percurso histórico, o Estado regulador (administrative state) desenvolvido nos Estados Unidos tem exercido significativa influência na construção e desenvolvimento do sistema brasileiro. A realidade norte-americana oferece mais de um século de experiência de atuação estatal via agências reguladoras, tendo produzido uma vasta e importante literatura sobre os mais variados aspectos que permeiam o tema.

Além disso, a Suprema Corte norte-americana proferiu decisões paradigmáticas — a exemplo da “doutrina Chevron” (“Chevron v. Natural Resources Defense Council”) e, mais recentemente, da “Major Questions Doctrine” (“MCI Telecommunications Corp. v. American Telephone & Telegraph Co.”) — que alimentam instigantes debates acadêmicos no Brasil sobre a deferência judicial.

A experiência norte-americana também pode ajudar o Brasil a construir um debate qualificado acerca de tema palpitante e que detém o potencial de promover grandes transformações no modelo de regulação adotado no país. Trata-se da criação de um organismo central, no governo federal, que concentre funções de supervisão e coordenação regulatória.

Em junho de 2022, a OCDE publicou o documento Regulatory Reform in Brazil no qual afirma que o País, apesar de apresentar “progressos na adoção e implementação de melhores práticas e ferramentas de regulação”, tem adotado uma estratégia que favorece “a introdução de ferramentas específicas de gestão regulatória antes de estabelecer um quadro jurídico e institucional completo e abrangente para a política regulatória”.

Nesse contexto, a OCDE observa que diversas funções de supervisão regulatória estão dispersas em diferentes áreas e entidades administrativas, “levando a lacunas de coordenação e dificuldades na definição de uma estratégia de longo prazo para a implementação de uma melhor política regulatória”.

Diante desse cenário, a OCDE recomenda que o Brasil defina e consolide as funções de supervisão da política de melhoria regulatória em um único órgão, que deveria ser dotado do mais elevado apoio político e de mecanismos adequados de governança. Tal órgão também ficaria encarregado de executar a coordenação entre agências e órgãos com o objetivo de assegurar a coerência regulatória.

A possibilidade de criação de tal órgão no Brasil gera mais uma oportunidade para que a doutrina brasileira desenvolva análises comparadas com a realidade dos Estados Unidos. Na década de 1980, o presidente Reagan criou o Office of Information and Regulatory Affairs (Oira), órgão do Office of Management and Budget (OMB) e diretamente vinculado ao Gabinete Executivo do Presidente que congrega um amplo espectro de funções de supervisão e coordenação regulatória. Seu administrador é nomeado pelo presidente e confirmado pelo Senado dos Estados Unidos.[1] Diante do alcance e responsabilidade do cargo, o administrador do OIRA costuma ser chamado de “o czar da regulação”.[2]

Ao longo de décadas de atuação, o OIRA tem atraído elogios e críticas. De um lado, afirma-se que o OIRA interfere indevidamente nas decisões das agências e departamentos; que a sua atuação, além de ser altamente política, atrasa demasiadamente o processo regulatório; que o órgão foca excessivamente nos custos e benefícios da regulação etc.

De outro lado, argumenta-se que o Oira exerce um importante papel de coordenação regulatória, identificando e transmitindo pontos de vista interagências e buscando a construção de consensos razoáveis; que os atrasos decorrentes da atuação do OIRA significam que importantes questões interagências ainda necessitam de uma discussão mais substancial, inclusive sobre aspectos altamente técnicos da regulação; que o papel do Oira não é somente analisar os custos e benefícios da regulação, mas também supervisionar temas altamente relevantes como a participação social nas agências, o que assegura uma melhor articulação entre a burocracia estatal e a sociedade em geral.

A longa experiência estadunidense, com a adoção de um ator aparentemente poderoso como o Oira, pode fornecer importantes perspectivas de debate para a doutrina brasileira. Algumas questões estruturantes podem ser apresentadas desde já para efeitos de investigação: quais cautelas metodológicas devem permear o trabalho da doutrina pátria ao realizar uma análise comparada entre as realidades norte-americana e brasileira? Considerando a realidade legal e institucional brasileira, quais discussões desenvolvidas pela doutrina norte-americana se mostram mais relevantes para o atual estágio do debate no Brasil? Quais iniciativas a academia, a sociedade civil organizada e as instituições públicas e privadas podem desenvolver visando à realização de um debate profícuo acerca do tema?

A análise comparada pode contribuir para que o Brasil não adote o modelo ou, optando por criar um novo órgão, construa o seu próprio padrão de supervisão e coordenação regulatória a partir de uma perspectiva que leve em consideração as críticas e os elogios que o tema gera naquele país que, historicamente, tem servido de inspiração em temas regulatórios.

Releva destacar que, em qualquer situação, não se deve  promover importações acríticas de fenômenos alienígenas. E, sim, acrescentar uma perspectiva de análise comparada ao debate público capaz de fomentar discussões robustas e teoricamente informadas, proporcionando a tomada de decisão política mais adequada para o fortalecimento da regulação no Brasil.

[1] Atualmente, o cargo é ocupado por Richard L. Revesz, professor e reitor emérito da Faculdade de Direito da Universidade de Nova York e renomado especialista no campo da regulação ambiental.

[2] Ver, a propósito: https://cpr-2020.progressivereform.org/cpr-blog/obama-s-next-regulatory-czar/; https://www.forbes.com/sites/susandudley/2017/06/07/senate-weighs-trumps-pick-for-regulatory-czar/; https://veja.abril.com.br/economia/nada-justifica-o-protecionismo-diz-conselheiro-de-obama#google_vignette. Acesso em: 21 jun. 2024.