No início de 2023, o Decreto 6.514/08, que dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, foi alterado para excluir as conciliações antes da fase de julgamento de autos de infração lavrados pelo Ibama e demais órgãos ambientais em âmbito federal.
Os dispositivos relativos à conciliação ambiental foram adicionados ao texto normativo no ano de 2019, por meio do Decreto nº 9.760.
A conciliação outrora estabelecida previa que antes da fase de apresentação de defesa e instauração do procedimento administrativo de apuração da infração se realizasse uma fase preliminar, a requerimento do interessado, com vistas a possibilitar a validação de autos de infração que apresentassem vício sanável, declarasse nulo o auto de infração com vício insanável, decidisse sobre a manutenção da aplicação de medidas administrativas como embargos e apreensões e consolidasse o valor da multa ambiental.
Ainda durante a fase de conciliação, no curso da audiência em que se realizaria entre o órgão ambiental e o autuado, era possível decidir sobre questões de ordem pública, homologar opções do autuado sobre soluções como conversões de multa, parcelamentos e descontos.
Inaugurava-se, com aqueles dispositivos previstos nos artigos 98A e 98B do Decreto 6.514/08, a possibilidade de se encerrar o processo administrativo de apuração das infrações ambientais quando o órgão ambiental reconhecia algum erro ou vício da autuação e os corrigia ou anulava, ou quando o autuado, ao reconhecer a prática da infração, decidia pela imediata solução e conclusão.
Acredita-se que a alteração do decreto federal decorreu do fato de que muitos dos processos, senão a maioria, desde o ano de 2019, teriam ficado paralisados, sem a realização das audiências de conciliação, em razão das dificuldades operacionais e estruturais dos órgãos ambientais federais que, por questões administrativas diversas, incluída a falta de servidores, não conseguiram dar vazão a realização de tais acordos, com risco alto de prescrição dos processos administrativos relativos as autuações [1].
Não obstante o destino não exitoso das conciliações no âmbito federal, alguns dos estados da Federação seguiram com as conciliações ambientais, dentre eles o estado de Goiás, que desde o ano de 2021 criou as autocomposições no âmbito dos processos administrativos de apuração de ilícitos ambientais.
Aprendizado
Passados três anos da adoção da nova etapa procedimental conciliatória, no âmbito dos processos infracionais, algumas lições, aprendizados e resultados podem ser compartilhados como forma de se analisar a eficácia da política pública relativa à fiscalização ambiental.
A aferição da eficácia ou não das autocomposições como estratégia para fortalecer a política pública relativa ao controle de atividades em desconformidade com a legislação passa pela avaliação acerca dos objetivos da fiscalização ambiental.
É fato que em território nacional têm sido incentivadas e incrementadas, nas últimas décadas, ações intensivas de comando e controle, dentre as quais se sobressai a fiscalização e licenciamento ambiental.
A fiscalização ambiental, que nasce com as apurações de ilícitos, tem como objetivos desestimular a prática de ações ilícitas, reduzir ou minimizar os danos ambientais, gerar efeito pedagógico e direcionar os usuários de recursos naturais ou empreendimentos capazes de causar degradação ambiental a práticas sustentáveis e adequadas aos termos legais.
No que toca ao quesito relativo ao desestímulo de práticas infracionais, resta evidente que a apuração e conclusão rápida dos processos de apuração das infrações ambientais, gerando sanções efetivas a curto prazo, são a melhor forma de se construir uma política pública eficaz e direcionada aos resultados esperados.
Isso porque, quando um infrator é alcançado pela fiscalização ambiental e recebe um auto de infração, por meio do qual se aplicam as multas ambientais, embargos e apreensões, as sanções em questão, sobretudo as multas, não têm efeito imediato, não gerando, portanto, a sensação de punição. É comum que os procedimentos de apuração das infrações que passam pela instrução processual e julgamentos de primeira, segunda e até terceira instância administrativa, demorem nos órgãos ambientais por volta de cinco a oito anos para serem concluídos. Depois de concluídos na instância administrativa, são levados à execução judicial, quando se inicia um processo que tende a demorar outros cinco a dez anos até que sejam finalizados e as sanções efetivamente aplicadas. Em outras palavras, o infrator que tenha praticado um ilícito ambiental, ficará com a sensação de impunidade por muitos anos, a ponto de já não mais produzir o efeito desejado.
Eficácia limitada das sanções
É certo que a adoção dos embargos como medida administrativa assemelhada às medidas cautelares, que geram para o imóvel restrições de crédito e mais recentemente restrições de mercado — já que os consumidores dos produtos produzidos em áreas embargadas são cada vez mais exigentes e começam a se recusar a adquirir produtos dessas áreas —, tem produzido efeitos importantes na busca pela regularidade das atividades, sobretudo no que diz respeito ao desmatamento.
Contudo, para que as sanções sejam legitimas, inclusive as multas e embargos, se faz necessário que o processo administrativo siga seus trâmites processuais de forma adequada, garantindo-se o contraditório e a ampla defesa.
Esse conjunto de fatores que envolvem o processamento das infrações ambientais, com um número elevado de atos administrativos, somado aos desafios na gestão pública dos órgãos de meio ambiente — em geral deficitários em seus quadros de servidores e até na implantação de novas tecnologias —, tem como consequências adversas o comprometimento quanto à eficácia da política pública de fiscalização.
Dados do Tribunal de Contas da União apontam que menos de 4% de todos os valores de multas aplicadas no Brasil [2] são de fato arrecadados, demonstrando o quanto essa política pública, apesar dos grandes esforços, geram poucos efeitos para a mudança de comportamento e de consciência esperada da sociedade brasileira.
Autocomposição ambiental e celeridade
As audiências de conciliação ou autocomposições ambientais, nesse sentido, figuram como uma esperança para redução dos prazos processuais ao se apresentarem como um método adequado de resolução de conflitos.
Isso porque não é incomum que se discutam nos processos administrativos de infrações nulidades quanto ao lançamento de dados e informações, erros quanto à existência ou inexistência de licenças que autorizam a prática para qual se acusa a infração, erros quanto aos valores na aplicação de multas, erros de local, erros com autoria da infração e assim por diante que geram vícios que, para serem declarados, exigem a adoção do rito processual adequado, na etapa de defesa administrativa e julgamento.
Discussões sobre tais erros ou vícios das autuações e excessos cometidos pelos órgãos ambientais são levados, ao final e acabo, para a fase de instrução processual, gerando contraditas, necessidade de elaboração de laudos, produção de provas, inclusive testemunhais, pareceres técnicos e jurídicos, razões finais, recursos, dentre outros atos que retardam a aplicação efetiva das sanções.
De tal sorte que durante a fase de conciliação é possível que o órgão ambiental e o autuado possam, cada um na sua esfera de responsabilidade, reconhecer suas próprias falhas e chegarem a bom termo, desde início, eliminando ou reduzindo a longa fase de instrução processual, reduzindo prazos e ampliando o espectro de eficácia dos atos administrativos sancionatórios.
Nesta etapa, ainda como consequência da celeridade na conclusão dos processos sancionatórios, é possível direcionar esforços também de forma mais rápida para cessação imediata e reparação do dano ambiental. Talvez esse seja, de fato, o maior ganho decorrente das autocomposições ambientais já que, uma vez superada as questões formais, constantes dos processos administrativos infracionais, órgãos ambientais e infratores podem direcionar seus esforços para o que de fato importa, que é a proteção do meio ambiente.
É importante destacar que a fase de conciliação ambiental requer facilitadores ou conciliadores preparados, que conheçam com profundidade a legislação relativa as infrações ambientais, que tenham qualificação em mediação e conciliação e que, sobretudo, estejam abertos e aptos a reconhecer vícios sanáveis e insanáveis e tenham autoridade para decidir, desde logo, sobre o saneamento dos processos, o reconhecimento de erros e vícios e a autorização para o fechamento de acordos, situações que devem estar previstas em atos normativos adequados para sustentar a autoridade e legitimidade dos atos administrativos de conciliação, observados, é claro, os princípios gerais da administração pública como imparcialidade e transparência.
Nesse sentido, de pouca valia são os debates jurídicos amparados numa ótica tradicional, que se sustenta nos princípios da supremacia do interesse público sobre o privado ou no princípio da indisponibilidade do interesse público, como o argumento ou tese a impedir os acordos no âmbito dos processos administrativos relativos a infrações ambientais.
Certamente o bem jurídico ambiental tem supremacia sobre o interesse público quando considerado no espectro mais amplo de visão. Nos casos individuais, entretanto, há que se considerar o caso acaso, as peculiaridades dos fatos concretos e a perspectiva de que quando o órgão ambiental reconhece suas falhas e direciona a intenção para a solução é inegável que o meio ambiente sai ganhando. Na matéria ambiental a velha máxima de que mais vale um bom acordo do que uma ótima demanda deveria ser a tônica.
Exemplo prático
Por ademais, os resultados obtidos no âmbito da Secretaria de Estado de Meio Ambiente do Estado de Goiás falam por si. Cerca de 61% de todos os processos levados a conciliação finalizam em acordos, 23% sem êxito nos acordos e 16% de renúncias aos acordos, ou seja, em que os autuados preferem a instrução processual direta. Em quase todos os casos em que os acordos são firmados decorrem em conversões de multa em prestação de serviços ambientais que direciona recursos imediatos, oriundos de multas, para projetos direcionados a proteção ambiental, a educação e a conservação de ecossistemas.
O grande atrativo para a realização dos acordos são os descontos sobre os valores de multas aplicadas que em Goiás variam entre 40% a 60%.
No caso do órgão ambiental estadual goiano, em todas as hipóteses de infrações que geraram danos ambientais são acordados, concomitantemente com a solução das sanções de multa, embargos e apreensões, as obrigações relativas à recuperação do dano ambiental.
Verifica-se também como resultados dos acordos e conciliações que uma ínfima parte é convertida em inadimplemento das obrigações firmadas, o que leva à conclusão de que os autuados, em geral, ao firmar os acordos de conciliação tem como pressuposto a finalização definitiva e conclusão dos processos e das demandas, com pouquíssima judicializações. Menores prazos e soluções por acordo conferem, portanto, muito maior eficácia aos atos de fiscalização permitindo que os objetivos da política publica sejam melhor atendidos.
Segue ainda como desafio a estruturação de equipes preparadas para as conciliações em número suficiente a dar vazão ao número de autos de infração lavrados. Goiás ainda leva de três a seis meses, após a lavratura dos autos de infração, para realizar as audiências de conciliação, prazos que precisam ser reduzidos.
Também se apresenta como um grande desafio a estruturação de metodologias de abordagem que possam promover uma mudança de consciência em infratores e autuados. A conciliação ambiental não deve ter como escopo ou fim somente a conclusão do processo administrativo ou a conversão de multa mas sobretudo deve levar aquele administrado a uma mudança de comportamento na sua relação com o ambiente. A reeducação do infrator deve ser uma meta fundamental no alcance da eficácia da política pública de comando e controle ligada à fiscalização.
[1] Quase R$ 300 mi em multas ambientais podem prescrever em 2022; valor perdido vem subindo desde 2017 disponível em https://www.bbc.com/portuguese/brasil-62429583
[2] https://portal.tcu.gov.br/tcu/paginas/contas_governo/contas_2009/Textos/Ficha%204%20-%20Arrecadacao%20de%20Multas.pdf
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