Aglutinação de hortifrutis para atender a programa de alimentação

O mercado hortifrutigranjeiro engloba a produção e o fornecimento de itens provenientes de horticultura (hortaliças), fruticultura (frutas) e de granjas (ovos).

Tratam-se, portanto, de produtos que, pela própria etimologia da palavra (“hortifrutigranjeiros”), pertencem a um mesmo segmento de mercado.

A Lei nº 14.133/21, estabelece que:

Art. 40, Lei 14.133/21. O planejamento de compras deverá considerar a expectativa de consumo anual e observar o seguinte:
(…)
V – atendimento aos princípios:
(…)

1. b) do parcelamento, quando for tecnicamente viável e economicamente vantajoso;

(…)

§ 2º Na aplicação do princípio do parcelamento, referente às compras, deverão ser considerados:

I – a viabilidade da divisão do objeto em lotes;
II – o aproveitamento das peculiaridades do mercado local, com vistas à economicidade, sempre que possível, desde que atendidos os parâmetros de qualidade; e
III – o dever de buscar a ampliação da competição e de evitar a concentração de mercado.

§ 3º O parcelamento não será adotado quando:

I – a economia de escala, a redução de custos de gestão de contratos ou a maior vantagem na contratação recomendar a compra do item do mesmo fornecedor;
II – o objeto a ser contratado configurar sistema único e integrado e houver a possibilidade de risco ao conjunto do objeto pretendido;
III – o processo de padronização ou de escolha de marca levar a fornecedor exclusivo.
(…)

Dessa forma, as compras efetuadas pela administração, quando possível, deverão ser parceladas, com vistas à ampliação da competitividade e ao aproveitamento das peculiaridades do mercado local, desde que, não obstante, este fracionamento se revele tecnicamente viável e economicamente vantajoso, com vistas à concretização de eficiência e economicidade na contratação, atendidos os parâmetros de qualidade.

O fracionamento da licitação não é um fim em si mesmo, mas apenas um meio de promover competitividade e economia.

Desta forma, não há que se falar em parcelamento de objeto quando a economia de escala, a redução de custos de gestão de contratos ou a maior vantagem na contratação recomendar a compra dos itens de um mesmo fornecedor; quando o objeto a ser contratado configurar sistema único e integrado e houver a possibilidade de risco ao conjunto do objeto pretendido; e quando o processo de padronização ou de escolha de marca levar a fornecedor exclusivo.

Como exposto, o mercado hortifrutigranjeiro engloba a produção e o fornecimento de itens provenientes de horticultura (hortaliças), fruticultura (frutas) e de granjas (ovos). Tratam-se, de produtos que, pela própria etimologia da palavra (“hortifrutigranjeiros”), pertencem ao mesmo segmento de mercado.

Tanto é assim que o Cnae nº 4724-5/00, por exemplo, refere-se ao exercício de atividade econômica atrelada ao comércio varejista de todos estes produtos (hortaliças, frutas e ovos), reforçando a evidência de que se encontram relacionados e interligados, entre si, pela mesma natureza, ramo e nicho de mercado. São similares, e portanto englobados num mesmo Cnae.

Para manter o cardápio escolar

Pois bem, com frequência, entes municipais têm de proceder a abertura de processos licitatórios, a fim de adquirir estes produtos, visando a compor o cardápio da alimentação escolar que por eles será oferecida aos seus alunos.

Agência Brasil

Muitas vezes, o menu planejado pela administração municipal envolve a preparação de refeições as quais demandam a utilização imanente e indissociável desses alimentos, razão pela qual faz-se indispensável a entrega paralela e sincronizada desses produtos.

Nesse caso, em sendo o objeto fracionado e eventualmente prestado por mais de um fornecedor, há maior probabilidade de ocorrência de transtornos, imprevistos e infortúnios referentes às entregas dos produtos, os quais não podem correr o risco de serem fornecidos de modo separado e descontínuo, já que demandam sincronia de entrega para a preparação simultânea das refeições pretendidas. Entregas separadas podem prejudicar a qualidade de execução das refeições planejadas.

Dessa forma, a contratação em lote único, de hortaliças, frutas e ovos, muitas vezes é necessária para se atingir a metodologia de execução tecnicamente planejada pelas secretarias municipais envolvidas, a fim de se garantir qualidade, segurança e eficiência na alimentação escolar a ser fornecida.

Além disso, a contratação em lote único, destes produtos, mostra-se indispensável para se atingir uma gestão contratual muito mais econômica, eficiente, eficaz e efetiva.

Elevação de custo

Outro ponto que cabe lembrar, é que o fracionamento do objeto em diferentes itens poderia culminar na elevação de custo da contratação, de modo que, por razões orçamentárias e financeiras, a administração muitas vezes acabaria por esbarrar na necessidade de restringir a qualidade e/ou a quantidade da alimentação oferecida, trazendo consequências prejudiciais à finalidade que se visa atingir com o programa de alimentação planejado.

Desse modo, a divisão do objeto em itens distintos, poderia resultar na elevação do custo da contratação, afetar a integridade do objeto pretendido e ainda comprometer sua perfeita execução.

Contudo, cabe à secretaria municipal responsável, detentora do conhecimento técnico e operacional referente às especificidades e às peculiaridades do objeto a ser contratado, traçar, através de planejamento, a metodologia de execução do fornecimento a ser licitado, delimitando, dentro de sua margem de discricionariedade e sem ferir a legalidade, as diretrizes e os procedimentos mais adequados ao certame licitatório, justificando, de forma expressa, a inviabilidade de parcelamento do objeto.

Ressalte-se que a jurisprudência do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo firmou-se no sentido de que não há óbice legal à aglutinação de produtos em lotes, desde que se considere o agrupamento de produtos afins, para aproveitamento das peculiaridades do mercado, garantia de maior competitividade e obtenção de preços mais vantajosos.

Há que se observar o julgado abaixo transcrito:

No que diz respeito ao critério de julgamento adotado (menor preço por lote) recordo que, em regra, segundo o comando do art. 15, IV e art. 23, § 1º da Lei nº 8.666/93, as compras deverão ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessárias para aproveitar as peculiaridades do mercado, visando à economicidade e à ampliação da competitividade. No caso, visa-se à escolha de um único fornecedor que se incumbirá não só de abastecer os gêneros alimentícios, como também de cuidar da logística que envolve a entrega ponto a ponto, segundo os locais, dias e horários determinados. O agrupamento em lotes, no caso, favorece o planejamento e propicia ganhos de economia de escala. É de rigor, no entanto, que se aglutinem produtos assemelhados, de modo que se resguardem a isonomia e a competitividade desejadas. Bem por isso, deve a Administração cuidar para que se agrupem produtos de mesma natureza (TC000955.989.13-2 – EXAME PRÉVIO DE EDITAL. RELATORA SUBSTITUTA DE CONSELHEIRO SÍLVIA MONTEIRO. TRIBUNAL PLENO – SESSÃO DE 18-09- 2013 – MUNICIPAL).

Convém lembrar ainda que, em diversas oportunidades, a corte de contas paulista já decidiu favoravelmente quanto à adoção do critério de julgamento “menor preço global por lote”, para licitações que objetivavam a aquisição de gêneros alimentícios para fornecimento de merenda escolar (TC-20682/026/08 e TC-942/008/08). Cabe transcrever trecho do voto condutor da referida decisão:

“No que toca ao critério de julgamento das propostas, permito-me algumas considerações. Já decidiu este Tribunal que certame do tipo ‘menor preço global’ não encontra óbice no sistema normativo, uma vez decorrente do poder discricionário conferido à Administração de estabelecer critérios que melhor se adaptem às suas necessidades.
Contudo, quando do exame de aquisições de gêneros alimentícios e cestas básicas, duas correntes jurisprudenciais formaram-se nesta Casa.
A primeira delas adotou por adequada a escolha do menor preço global, considerando presumida inconveniência de a Administração possuir inúmeros fornecedores, com maior probabilidade da ocorrência de transtornos referentes a entregas separadas, descontínuas e não sincronizadas, que em nada contribuem para o alcance do interesse público.
Já a segunda, entendeu restritiva a adoção da mencionada exigência. A aglutinação de produtos perecíveis e não perecíveis impediria a ampla participação de proponentes, porque somente participariam da competição, com chances de classificação, aquelas fornecedoras de todos os itens estipulados, ou seja, produtos industrializados, carnes e hortifrutigranjeiros.
Ambas as correntes são judiciosas. O critério de julgamento pelo menor preço global, para objetos de natureza divisível pode, eventualmente, pôr em risco competidores capazes de fornecer apenas parte dos itens disputados. Por outro lado, são similares os argumentos dos órgãos públicos licitantes no sentido da inconveniência da contratação de inúmeros fornecedores, controle de diversos pedidos e datas de entrega, fatos passíveis de ocasionar prejuízo aos destinatários dos produtos, neste caso, os alunos das escolas públicas.
Inclino-me, como já o fiz em oportunidades pretéritas, a exemplo do decidido nos autos dos TC’s 2598/007/02 e 009923-026-064, pela corrente que encontra no poder-dever da Administração a adoção da forma de seleção que melhor atenda ao interesse perseguido. Com efeito, embora recomendável que o julgamento da competição se dê por itens, há hipóteses que, por não implicarem prejuízo ao conjunto, admitem licitação por preço global.
Penso ser este o caso. A falta ou o atraso no fornecimento dos alimentos destinados à merenda escolar, situações sabidamente freqüentes no regime de execução por preço unitário, constitui entrave ao alcance da meta primordial do Poder Público, o interesse primário, ou seja, o bem estar da comunidade a quem serve e, neste sentido, não há falar em discricionariedade já que adstrita a Administração licitante aos termos da lei.
Como ressaltou o I. Conselheiro Robson Marinho, quando do exame do TC 8914/026/04, ‘Só a avaliação de contexto e circunstâncias é capaz de definir, com razoável previsão, qual solução cabe a cada caso’.

E deste entendimento parece, s.m.j. compartilhar o Tribunal de Contas da União que sumulou inclusive a matéria, sob nº 247 que menciono:

‘É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento, ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade’.

Aqui, pretende a Prefeitura de São Caetano do Sul julgar a aquisição as propostas de forma global, procedimento que encontra guarida no § 1º, do artigo 45 da Lei nº 8.666/93.

Assim, não se pode, nesta oportunidade, ter por flagrantemente ilegal a cláusula impugnada, até porque a opção é legítima, bem justificada e há precedentes, resultando afastada a possibilidade de se tutelar o pedido formulado na forma excepcional de ‘Exame Prévio de Edital’.

Todavia, ainda que não haja no critério adotado irregularidade inerente, se faz necessário advertir ao ente público licitante que se cerque de elementos hábeis em demonstrar as vantagens econômicas que poderão advir do procedimento escolhido, nos exatos termos do artigo 15, inciso IV, e §1º, do artigo 23 da Lei nº 8.666/93.”

Dessa forma, é perfeitamente possível a aglutinação, em lote, de produtos hortifrutigranjeiros, notadamente para preparação de alimentação escolar tecnicamente planejada pelos municípios.

Contudo, cabe à administração justificar e demonstrar, nos autos do processo licitatório, de forma acurada, minuciosa, e detalhada, a necessidade técnica, operacional e logística, bem como a vantajosidade econômica e financeira na contratação através de lote único, destes produtos, notadamente para evidenciar que o objeto contratado configura sistema único e integrado, de modo que seu fracionamento implicaria em risco ao conjunto da finalidade pretendida.

Com planejamento e dentro da legalidade, a administração pode optar por não fracionar o objeto, a fim de não correr o risco de ter o fornecimento contratado executado de modo separado e descontínuo, especialmente se demandarem sincronia em sua prestação.