Importante esclarecer desde já que, para preservar a democracia, deve se levar em conta a forma de governo pela qual o povo participa efetivamente das decisões do Estado, independentemente da esfera de poder, ou seja, do Executivo, Legislativo ou Judiciário, pois a democracia tem que ser verificada a partir do momento que protege essa participação do povo, indistintamente.
Para tanto, existem importantes garantias que devem ser respeitadas, tais como:
(1) O princípio da separação dos poderes. Essa segregação estrutural é fundamental, visto que o poder democrático legítimo não admite sua concentração na mão de um ou de poucos, por isso a separação de poderes. Isso implica também na função legislativa, executiva e julgadora dos conflitos na sociedade. Inclusive, essa ideia pode estar atrelada também a questão da descentralização e redemocratização da política. [1]
(2) A liberdade de expressão, a liberdade de participação, a liberdade de opinião política na vida democrática, principalmente em votar, ser votado e na possibilidade de defender as ideias que se pretende em uma sociedade, sem que seja considerado apologia ao crime, lembrando que esse tipo de garantia não é absoluta, pois nenhuma liberdade é absoluta. Nesse tipo de garantia está inserida também a liberdade de informação e a liberdade de imprensa;
(3) Transparência do Estado, pois todas as informações públicas são destinadas ao povo, o que não significa dizer que não se possa dotar algum tipo de informação estatal como sigilosa, desde que devidamente justificado com base no interesse público;
(4) A democracia depende e está intrinsicamente atrelada também a responsabilização, pois a partir do momento que o cidadão ganha direitos e responsabilidades dentro da sociedade, isso gera obrigação e deveres, os quais, se não cumpridos, deverão ser sancionados, sem contar ainda que na ausência de responsabilização, as pessoas perdem o senso de obediência das leis.
No Brasil, em obediência às referidas garantias, foram criadas algumas instituições e processos jurídicos que possibilitam a participação direta, semidireta ou indireta do cidadão na formulação legislativa e também na elaboração, execução e controle de políticas públicas, inclusive na área do direito sanitário.
Para tanto, surgem as “instituições de participação”, criadas por leis ou regulamentos com a finalidade de promover a participação da sociedade em assuntos de determinada jaez. Além disso, referidas instituições possuem também uma institucionalidade formal e legal (não necessariamente se constituem pessoas jurídicas).
Instituições de proteção da democracia
Como exemplo de instituições de proteção da democracia, sobretudo no direito sanitário, vale mencionar o Conselho Nacional de Saúde, a Conferência Nacional de Saúde, os conselhos consultivos de agências reguladoras, os conselhos gestores de hospitais, dentre outros.
De um lado, pode-se dizer que referidas instituições são consideradas instituições de democracia sanitária, pois regulam e legitimam o processo de incorporação a novas tecnologias ao sistema públicos.
Por sua vez, de outro lado, referidas instituições podem não ser consideradas democráticas, pois, a depender da sua composição, não há participação alguma da sociedade, mas tão somente de técnicos e órgãos governamentais.
Curial esclarecer que referidas instituições podem representar uma proteção democrática na medida que sintetizam o processo, permitem ao cidadão identificar o responsável estatal por aquela decisão e, com isso, aumenta o controle de fiscalização do assunto.
Por meio de um sistema de democracia, é de se esperar que, em termos concretos de gestão pública, não seja em absoluto algo trivial — que as políticas públicas concebidas no âmbito do órgão regulador possam ser consideradas legítimas. [2]
Democracia sanitária
Todo o processo de reforma sanitária, mas com relação a instituições democráticas, sobretudo em decorrência do período vivenciado atualmente no Brasil, até uma democracia sólida como a norte-americana começa a sentir sua democracia de certa forma ameaçada, em decorrência do novo modus operandi dos políticos na utilização das redes sociais, mentiras, inclusive para desacreditar o próprio jogo democrático, motivo pelo qual é importante resgatar as grandes democracias que vão além inclusive da democracia sanitária.
A título de exemplificação e a fim de dar concretude prática ao quanto exposto acima, frise-se que 8ª Conferência Nacional de Saúde (CNS), realizada em março de 1986, foi um dos momentos mais importantes na definição do SUS, pois naquela oportunidade foram debatidos temas centrais do direito sanitário como o dever do Estado e direito do cidadão, reformulação do Sistema Nacional de Saúde e, por fim, o financiamento do setor.
Isso tudo apontou que, para a melhoria do sistema de saúde brasileiro, não seria alcançada apenas com uma reforma administrativa financeira, mas também por meio de uma reforma sanitária.
A propósito, a reforma sanitária foi considerada como um processo de transformação da norma legal e do aparelho institucional que regulamenta e se responsabiliza pela proteção à saúde dos cidadãos, correspondente a um efetivo deslocamento do poder político em direção às camadas populares, cuja expressão material se concretiza na busca do direito universal à saúde e na criação de um sistema único sob a égide do Estado.
Participação da sociedade
Desta forma, tratando-se de instituições de participação democrática em saúde no Brasil, convém deixar registrado que a 8ª Conferência Nacional de Saúde (CNS) foi a primeira conferência aberta à participação da sociedade.
Inclusive, importante esclarecer que, após quatro anos da realização da 8ª Conferência Nacional de Saúde (CNS), tamanha a importância da participação da sociedade no referido evento que a Lei 8.080/90, em seu artigo 7º, inciso VIII, estabeleceu a participação da comunidade.
Nessa mesma linha intelectiva de raciocínio, a lei 8.142/1990 manteve em seu artigo 1º caput os artigos vetados da lei 8.080/90, porque foram considerados revolucionários, estabelecendo a forma de participação da comunidade:
“Art. 1° O Sistema Único de Saúde (SUS), de que trata a Lei n° 8.080, de 19 de setembro de 1990, contará, em cada esfera de governo, sem prejuízo das funções do Poder Legislativo, com as seguintes instâncias colegiadas:
I – a Conferência de Saúde; e
II – o Conselho de Saúde.
§ 1° A Conferência de Saúde reunir-se-á a cada quatro anos com a representação dos vários segmentos sociais, para avaliar a situação de saúde e propor as diretrizes para a formulação da política de saúde nos níveis correspondentes, convocada pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente, por esta ou pelo Conselho de Saúde.
§ 2° O Conselho de Saúde, em caráter permanente e deliberativo, órgão colegiado composto por representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais de saúde e usuários, atua na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, cujas decisões serão homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada esfera do governo.
§ 3° O Conselho Nacional de Secretários de Saúde (Conass) e o Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde (Conasems) terão representação no Conselho Nacional de Saúde.
§ 4° A representação dos usuários nos Conselhos de Saúde e Conferências será paritária em relação ao conjunto dos demais segmentos.
§ 5° As Conferências de Saúde e os Conselhos de Saúde terão sua organização e normas de funcionamento definidas em regimento próprio, aprovadas pelo respectivo conselho.”
Além das leis federias mencionadas acima, a Resolução 453/2012 também estabeleceu normas e diretrizes sobre o Conselho Nacional de Saúde.
Ademais, dentre as criações jurídicas que possibilitaram a participação do cidadão no processo de construção da decisão estatal do que é o direito da saúde, importante destacar algumas consolidadas com o passar do tempo:
(a) audiências públicas utilizadas por todos os poderes;
(b) consultas públicas — utilizado pelas agências reguladoras;
(c) ouvidorias — utilizado pelos cidadãos;
(d) projeto de lei de iniciativa popular/referendo/plebiscito;
(e) processos judiciais;
(f) direito de petição.
Reafirmando princípios do SUS
Nesse sentido de processo de participação democrática, ocorrera a 16ª Conferência Nacional de Saúde [3], cujo objetivo era fortalecer a participação e o controle social do SUS, reafirmar, impulsionar e efetivar os princípios e diretrizes do SUS para garantir a saúde como direito humano, com base em políticas que reduzam as desigualdades sociais, além, por fim, de avaliar a situação de saúde, elaborar propostas a partir das necessidade de saúde e participar da construção das diretrizes do Plano Plurianual (PPA) e dos Planos Municipais, Estaduais e Nacional de Saúde.
Aliás, as conferências de saúde têm sua relevância reconhecida para o fortalecimento do processo democrático de participação social na gestão do SUS e também para a construção de diretrizes para formulação de políticas públicas de saúde que atendam as necessidades da população.
Diante de todo o exposto acima, conclui-se que a melhor forma para resolver toda essa discussão seria por meio de um processo legítimo de construção da política pública que leve a população a efetiva participação nas três esferas de poder, pois somente assim estará sendo respeitado o direito à democracia.
[1] Contudo, essa participação social decorrente dos processos de descentralização e redemocratização política, passa a ter seu desempenho associado a fatores socioculturais históricos, quais sejam: a falta de tradição participativa e de cultura cívica no país, a tradição autoritária do Estado brasileiro e a cultura política dominante (OLIVEIRA, Ana Maria Caldeira; IANNI, Aurea Maria Zöllner; DALLARI, Sueli Gandolfi. Controle social no SUS: discurso, ação e reação. Ciência & Saúde Coletiva, v. 18, p. 2329-2338, 2013.
Disponível em: https://www.scielosp.org/article/csc/2013.v18n8/2329-2338/pt/. Acesso em: 3 ago. 2020.
[2] COUTINHO, Diogo R.; MIZIARA, Nathália. Participação social, transparência e accountability na regulação sanitária da Anvisa. In: AITH, Fernando Mussa Abujamra; DALLARI, Sueli Gandolfi. Regulação de medicamentos no mundo globalizado. 1ª ed. São Paulo: CEPEDISA, 2014. Disponível em: http://napdisa.prp.usp.br/wp-content/uploads/2016/10/drugs_regulation_online_sep14.pdf , fl. 306. Acesso em 22 setembro2020.
[3] 16ª Conferência Nacional de Saúde – democracia e saúde: Documento orientador de apoio aos debates. Brasília: CNS, 2019. Disponível em: http://conselho.saude.gov.br/16cns/assets/files/Documento_Orientador_Aprovado.pdf. Acesso em: 22 setembro 2020.
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