Tarifa Social de Água e Esgoto não será implementada totalmente em 11/12

Tendo sido publicada em 14/6/2024, a Lei nº 14.898/2024 instituiu a chamada Tarifa Social de Água e Esgoto que, de forma resumida, beneficiará usuários do serviço público de saneamento que possuam renda per capita de até 1/2 (meio) salário-mínimo e que se enquadrem nos requisitos previstos na Lei, com um desconto de 50% (cinquenta por cento) em suas tarifas.

O artigo 13 da Lei da Tarifa Social (LTS) estabeleceu um prazo de vacatio legis de 180 dias que se esgotará em 11/12/2024.

Todavia, analisando a LTS e o contexto do setor de saneamento, é possível afirmar que a Tarifa Social de Água e Esgoto (Tsae) não será implementada por todos os prestadores de serviço em 11/12/2024.

Isso posto, comecemos pelo caput do artigo 6º da LTS que estabelece o valor da Tsae “consistirá em percentual de desconto de 50% (cinquenta por cento) sobre a tarifa aplicável à primeira faixa de consumo, observadas as diretrizes nacionais determinadas pela Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA)”.

Bom, até o presente momento, a ANA editou nove normas de referência, sendo a que teve por objeto o regime tarifário dos prestadores dos serviços de saneamento básico a de nº 6/2024, instituída pela Resolução ANA nº 183/2024.

Analisando a Norma de Referência (NR) nº 6/2024 verifica-se que “na hipótese de cobrança por taxas ou outros preços públicos, recomenda-se ao titular dos serviços que adote as medidas necessárias para possibilitar sua transição para cobrança por meio de tarifas visando possibilitar o atendimento ao inciso IV do artigo 22 da Lei nº 11.445, de 2007” (artigo 6º, § 3º).

Obstáculos

Ora, como a própria NR reconhece que o modelo de remuneração por tarifa não é adotado de forma uniforme no Brasil, resta evidente que, por inadequação, a LTS não afetará as modelagens onde o serviço de saneamento é objeto de cobrança por taxas ou outros preços públicos.

Temos aqui o primeiro obstáculo para a implementação da Tsae por todos os prestadores de serviço no próximo dia 11 de dezembro.

Reprodução

Voltando ao artigo 6º da LTS, seu § 1º estabelece que o valor da Tsae “será aplicado aos primeiros 15 m³ (quinze metros cúbicos) por residência classificada no benefício, e sobre o excedente de consumo poderá ser cobrada a tarifa regular”. Inexistindo um maior detalhamento (a LTS não foi objeto de regulamentação infralegal), a singela redação do dispositivo não informa como será efetuado o cálculo da Tsae.

Temos aqui o segundo obstáculo para a implementação da Tsae por todos os prestadores de serviço em 11/12/2024.

Encerrando a análise do artigo 6º da LTS, temos o § 2º, que estabelece que a instituição da Tsae, deverá (e aqui repita-se: deverá) preservar o direito adquirido e somente será eficaz em relação ao prestador do serviço mediante prévia recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato.

Ou seja, a prévia recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato é condição sine qua non para a implementação da Tsae.

E perceba, a LTS não estabelece uma data para os prestadores de serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário pleitearem a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato. E se algum prestador o fizer em 10/12/2024? Por óbvio a Tsae não será implementada em 11/12/2024.

Como a NR nº 6/2024 da ANA estabelece em seu artigo 17 que “os pleitos de reequilíbrio econômico-financeiro podem ser solicitados pelo prestador ou pelo poder concedente junto à entidade reguladora infranacional, cuja decisão deverá ser tomada a partir da manifestação das duas partes e de acordo com os prazos estabelecidos no contrato”, isso só reforça a assertiva contida no artigo anterior.

Temos aqui o terceiro obstáculo para a implementação da Tsae por todos os prestadores de serviço em 11/12/2024.

Mas essa recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato exigida pelo artigo 6º, § 2º da LTS como condição prévia para a implementação da Tsae traz consigo um convite para outras reflexões.

Vejamos, o artigo 10 da NR nº 6/2024 da ANA deixa patente que o processo tarifário é composto pela definição da tarifa, pelo reajuste tarifário (que compreende o processo da recomposição inflacionária da tarifa definida na revisão tarifária ou no contrato), pelas revisões ordinárias (que são as reavaliações das condições da prestação dos serviços em contratos licitados sujeitos ao modelo regulação contratual com o objetivo de promover adaptações que se fizerem necessárias, mantido o equilíbrio econômico-financeiro do contrato) e pelas revisões extraordinárias (processo de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato em face da materialização de riscos conforme previsto na matriz de riscos do contrato ou outras cláusulas contratuais).

Como o pedido de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato previsto no artigo 6º, § 2º da LTS seguramente se enquadra como revisão extraordinária nos termos do artigo 38, II da Lei nº 11.445/2007 nada impede que, a depender da situação concreta, um prestador que faça jus ao reajuste e a uma revisão ordinária, passe também a fazer jus à revisão extraordinária para implementar a Tsae.

Para a NR nº 6/2024 da ANA, a revisão ordinária “trata da revisão de parâmetros específicos determinados em contrato, podendo incluir pleitos de reequilíbrio econômico-financeiro que não tenham sido contemplados na revisão extraordinária, bem como repactuações de cláusulas contratuais, mediante acordo entre as partes, mantido o equilíbrio econômico-financeiro contratual, ouvida a entidade reguladora infranacional” ao passo que a revisão extraordinária “compreende o processo de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato em face da materialização de riscos conforme previsto na matriz de riscos do contrato ou outras cláusulas contratuais”, de modo que se somando a isso o disposto no art. 38, II da Lei nº 11.445/2007, há a possibilidade de o prestador já estar com um processo de revisão extraordinária em andamento quando adveio a LTS e deu vazão a instauração de um outro.

Risco

Outrossim, a depender do caso concreto, a implementação da TSAE é um risco não só para a modicidade tarifária como para a sustentabilidade econômico-financeira da prestação do serviço.

Spacca

Como o Tsae deverá incluir os usuários com renda per capita de até 1/2 (meio) salário-mínimo, atualmente R$ 706, mesmo com as condicionantes da LTS [1], uma unidade da Federação como o Maranhão, onde a renda per capita é de R$ 945 [2], terá condições de garantir ao seu prestador de serviços um reajuste tarifário, uma revisão ordinária e, para implementar a Tsae, uma revisão extraordinária?

Atente-se, o artigo 8º da LTS estabelece que a Tsae será financiada, prioritariamente, por meio de subsídio cruzado, consistente no rateio de seu custo entre as demais categorias de consumidores finais atendidas pelo prestador do serviço, proporcionalmente ao consumo (e que nos casos em que a categoria tarifária social houver sido instituída ou alterada, o prestador do serviço terá direito ao reequilíbrio econômico-financeiro do contrato, e o custo da Tarifa Social de Água e Esgoto será dividido entre os outros blocos e categorias de consumidores da área de atuação do prestador do serviço).

Voltando ao caso do estado do Maranhão, onde a renda per capita é de R$ 945, as demais categorias de consumidores finais atendidas pelo prestador do serviço terão condições de suportar a inclusão dos usuários com renda per capita de até 1/2 (meio) salário-mínimo na Tsae?

Temos aqui o quarto obstáculo para a implementação da Tsae por todos os prestadores de serviço em 11 de dezembro.

Quinto obstáculo

Na sequência, registremos que, muito embora a LTS disponha que havendo disponibilidade de recursos da Conta de Universalização do Acesso à Água e considerado o reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos, fica autorizado o Poder Executivo a subsidiar a Tarifa Social de Água e Esgoto, não há, até o presente momento, qualquer notícia de implementação da Conta de Universalização do Acesso à Água.

Temos aqui o quinto (e talvez mais relevante) obstáculo para a implementação da Tsae por todos os prestadores de serviço em 11/12/2024.

Cumpre também destacarmos os riscos de judicialização envolvendo a LTS, os quais trataremos em conjunto como um sexto (e último) obstáculo para a implementação da Tsae por todos os prestadores de serviço em 11 de dezembro.

O primeiro deles é a disposição contida no artigo 7º, § 2º da LTS que estabelece que nos casos em que não exista categoria tarifária social, “o contrato de prestação de serviços deverá ser adequado, para incluí-la, no prazo de até 24 (vinte e quatro) meses, contado da data de entrada em vigor desta Lei, na forma de ato normativo publicado pela ERI competente”.

Quem nunca implementou uma tarifa social, portanto, terá as mesmas dificuldades de fazer as composições de custos de quem já adota políticas nesse sentido, de modo que aqui temos um discrímen que pode, sim, ser objeto de judicialização.

O segundo dos riscos de judicialização consiste no questionamento da constitucionalidade da LTS.

Neste particular, entendemos necessário registrar que a melhoria das condições de saneamento básico, de acordo com a Constituição Federal de 1988, é de competência comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios (artigo 23, inciso IX). Neste particular, nos parece que a Lei da Tarifa Social (LTS – Lei nº 14.898/2024) não adere aos parâmetros definidos pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 1.842 [3].

E mais, uma lei federal como a Lei nº 14.898/2024 que impõe regras sobre a tarifa de serviços cuja titularidade é municipal (exceto nas hipóteses de interesse comum ventiladas no Novo Marco Legal do Saneamento Básico — NMLSB) pode suscitar questionamentos quanto à invasão de competência, especialmente no que tange à autonomia dos municípios para gerir seus serviços públicos (artigo 30, V da CF). Por fim, registramos aqui que, mais uma vez, as previsões da LTS não encontram albergue na jurisprudência do STF, vez que na ADI 845 [4] e no RE 191.532 [5] o Supremo decidiu pela impossibilidade de um ente político avançar sobre o regime tarifário de concessões instituídas por um outro ente federativo.

Hipótese de mediação

Em acréscimo, anotamos que, como a LTS deriva do PL 9543/2018 originado do Poder Legislativo, ela não poderia obrigar Entidades Reguladoras Infranacionais (ERIs), na condição de integrantes do Poder Executivo, a editarem normativo próprio sobre estrutura tarifária, vez que à luz do art. 61, § 1º, II, b da CF/88, a iniciativa legislativa para leis sobre a organização administrativa das ERIs pertence ao respectivo Chefe do Executivo (v.g. ADI 1.182 [6]).

Um sétimo (e último) possível obstáculo para a implementação da Tsae ao fim da vacatio legis da LTS é o de que, diante do cenário de dificuldades aqui exposto, os prestadores e/ou as agências reguladoras locais clamem pela ação mediadora ou arbitral da ANA prevista no artigo 4º-A, §5º da Lei nº 9.984/2000, que, caso seja implementada, certamente demandará tempo para sua conclusão.

Assim, diante desses 7 obstáculos, é seguro afirmarmos que TSAE, a despeito da previsão legal, não deverá estar implementada por todos os prestadores de serviço no próximo dia 11.

[1]  Art. 2º A Tarifa Social de Água e Esgoto deverá incluir os usuários com renda per capita de até 1/2 (meio) salário-mínimo que se enquadrem em um dos seguintes critérios:

I – pertencer a família de baixa renda inscrita no Cadastro Único para Programas Sociais (CadÚnico) ou no sistema cadastral que venha a sucedê-lo; ou

II – pertencer a família que tenha, entre seus membros, pessoa com deficiência ou pessoa idosa com 65(sessenta e cinco) anos de idade ou mais que comprove não possuir meios de prover a própria manutenção nem detê-la provida por sua família e que receba, nos termos dos arts. 20 e 21 da Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993(Lei Orgânica da Assistência Social), Benefício de Prestação Continuada (BPC) ou benefício equivalente que venha a sucedê-lo.

[2] Fonte: IBGE divulga rendimento domiciliar per capita 2023 para Brasil e unidades da federação | Agência de Notíciasacesso em 11/11/2024.

[3] “O interesse comum inclui funções públicas e serviços que atendam a mais de um Município, assim como os que, restritos ao território de um deles, sejam de algum modo dependentes, concorrentes, confluentes ou integrados de funções públicas, bem como serviços supramunicipais. (…) O art. 23, IX, da CF conferiu competência comum à União, aos Estados e aos Municípios para promover a melhoria das condições de saneamento básico. Nada obstante a competência municipal do poder concedente do serviço público de saneamento básico, o alto custo e o monopólio natural do serviço, além da existência de várias etapas – como captação, tratamento, adução, reserva, distribuição de água e o recolhimento, condução e disposição final de esgoto – que comumente ultrapassam os limites territoriais de um Município, indicam a existência de interesse comum do serviço de saneamento básico. A função pública do saneamento básico frequentemente extrapola o interesse local e passa a ter natureza de interesse comum no caso de instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, nos termos do art. 25, § 3º, da CF. Para o adequado atendimento do interesse comum, a integração municipal do serviço de saneamento básico pode ocorrer tanto voluntariamente, por meio de gestão associada, empregando convênios de cooperação ou consórcios públicos, consoante o arts. 3º, II, e 24 da Lei federal 11.445/2007 e o art. 241 da CF, como compulsoriamente, nos termos em que prevista na lei complementar estadual que institui as aglomerações urbanas. (…) O interesse comum é muito mais que a soma de cada interesse local envolvido, pois a má condução da função de saneamento básico por apenas um Município pode colocar em risco todo o esforço do conjunto, além das consequências para a saúde pública de toda a região. O parâmetro para aferição da constitucionalidade reside no respeito à divisão de responsabilidades entre Municípios e Estado. É necessário evitar que o poder decisório e o poder concedente se concentrem nas mãos de um único ente para preservação do autogoverno e da autoadministração dos Municípios. Reconhecimento do poder concedente e da titularidade do serviço ao colegiado formado pelos Municípios e pelo Estado federado. A participação dos entes nesse colegiado não necessita de ser paritária, desde que apta a prevenir a concentração do poder decisório no âmbito de um único ente. A participação de cada Município e do Estado deve ser estipulada em cada região metropolitana de acordo com suas particularidades, sem que se permita que um ente tenha predomínio absoluto”

[4] “A competência para organizar serviços públicos de interesse local é municipal, entre os quais o de transporte coletivo (…). O preceito da Constituição amapaense que garante o direito a ‘meia passagem’ aos estudantes, nos transportes coletivos municipais, avança sobre a competência legislativa local. A competência para legislar a propósito da prestação de serviços públicos de transporte intermunicipal é dos Estados-membros. Não há inconstitucionalidade no que toca ao benefício, concedido pela Constituição estadual, de ‘meia passagem’ aos estudantes nos transportes coletivos intermunicipais”

[5] “Concessão de serviço público municipal de transporte coletivo: revisão de tarifas: questionamento relevante da validade de cláusula do contrato de concessão que a determina sempre e conforme os mesmos índices da revisão das tarifas do mesmo serviço deferida no Município da Capital.(…) não parece razoável, à vista do art. 30, V, CF, que o conteúdo da decisão política do reajustamento de tarifas do serviço de transportes de um Município, expressão de sua autonomia constitucional, seja vinculada ao que, a respeito, venha a ser decidido pela administração de outro”

[6] “Por tratar-se de evidente matéria de organização administrativa, a iniciativa do processo legislativo está reservada ao chefe do Poder Executivo local. Os Estados-membros e o Distrito Federal devem obediência às regras de iniciativa legislativa reservada, fixadas constitucionalmente, sob pena de violação do modelo de harmônica tripartição de poderes, consagrado pelo constituinte originário”