Sandbox regulatório: oportunidades e horizontes na modernização da infraestrutura de transportes

O setor de infraestrutura de transportes encontra-se em um momento de profunda transformação, impulsionado por avanços tecnológicos como inteligência artificial, internet das coisas, veículos autônomos e novos modelos de mobilidade. Nesse contexto, os sandboxes regulatórios emergem como instrumentos estratégicos para permitir que inovações disruptivas sejam testadas de forma controlada, minimizando riscos e maximizando os benefícios potenciais para a sociedade.

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Este artigo examina as oportunidades específicas que os sandboxes oferecem para a modernização da infraestrutura de transportes, analisa os principais desafios para sua implementação efetiva e discute como esses ambientes experimentais podem contribuir para o aprimoramento da própria governança regulatória. O objetivo é oferecer uma visão prospectiva sobre como os sandboxes podem transformar não apenas as tecnologias e modelos de negócio no setor, mas também as próprias instituições reguladoras e suas práticas.

Oportunidades do sandbox para infraestrutura de transportes

O setor de infraestrutura de transportes apresenta particularidades que justificam e potencializam a utilidade dos sandboxes regulatórios. Trata-se de um setor caracterizado por capital intensivo, longo ciclo de vida dos ativos, forte interesse público e sujeito a externalidades, que muitas vezes opera sob regimes de concessão e contratos complexos e de longo prazo, dentro de marcos regulatórios rigorosos. Nesse contexto, a experimentação controlada oferece um caminho para introduzir inovações com controle de riscos, sem comprometer a segurança em um sentido amplo, abrangendo as dimensões de safety e security.

Os sandboxes regulatórios podem ser particularmente valiosos para testar inovações em campos emergentes como tecnologias de inteligência artificial, blockchain e pagamentos digitais. No contexto dos transportes, isso se traduz em oportunidades para experimentação com sistemas autônomos de operação, novas formas de monitoramento baseadas em IA e modelos inovadores de arrecadação tarifária, como exemplificado pelo teste do sistema free flow.

Inovações potenciais para testagem em sandbox

1. Veículos autônomos e conectados: o sandbox pode proporcionar um ambiente controlado para testar aspectos como interação com infraestruturas convencionais, protocolos de comunicação V2X (vehicle-to-everything) e implicações para a segurança viária, sem comprometer a proteção dos usuários.
2. Mobilidade como serviço (MaaS): plataformas integradas que combinam diferentes modais, sistemas de pagamento e planejamento de viagens podem ser testadas quanto a aspectos como interoperabilidade, proteção de dados e impactos na demanda por diferentes modais.
3. Smart roads e infraestrutura sensorial: rodovias equipadas com sensores e capacidades de comunicação podem ser testadas em trechos específicos, avaliando aspectos como resistência, manutenção e capacidade de processamento de dados em tempo real.
4. Drones para inspeção e manutenção: uso de veículos aéreos não tripulados para inspeção de infraestruturas pode ser testado sob diferentes condições climáticas e operacionais, avaliando precisão, segurança e eficiência em comparação com métodos tradicionais.
5. Blockchain para rastreabilidade e contratos inteligentes: aplicações de blockchain para rastreabilidade de cargas, gestão da cadeia logística e automação de contratos podem ser testadas em ambientes controlados, permitindo avaliar aspectos como segurança, confiabilidade e eficiência transacional.

As experiências concretas já desenvolvidas ou em curso na ANTT e na Anac, como o sistema free flow e o sandbox de vertiportos, demonstram o potencial desse instrumento para facilitar a introdução dessas e de outras inovações no setor de transportes, privilegiando uma abordagem baseada em evidências e aprendizado contínuo.

Desafios para a implementação efetiva de sandboxes no setor

A implementação bem-sucedida de sandboxes no setor de transportes, contudo, requer atenção a alguns desafios específicos:

1. Gestão de riscos e salvaguardas

Um dos principais desafios na implementação de sandboxes no setor de transportes é o desenvolvimento de mecanismos adequados para proteger os usuários durante a experimentação, considerando que falhas em infraestrutura de transportes podem ter consequências significativas para a segurança e para a mobilidade.

Isso requer:

• Delimitação clara de parâmetros de segurança não negociáveis
• Desenvolvimento de planos de contingência robustos
• Implementação de sistemas de monitoramento contínuo
• Transparência e comunicação adequada com os usuários

O equilíbrio entre permitir a inovação e garantir níveis aceitáveis de segurança exige uma abordagem de gestão de riscos sofisticada, que identifique claramente os tipos de risco aceitáveis no contexto da experimentação e estabeleça limites claros que, se ultrapassados, levariam à suspensão do teste.

2. Coordenação intersetorial

Muitas inovações em transportes envolvem outros setores regulados, como telecomunicações e energia, exigindo articulação entre diferentes agências reguladoras. Essa necessidade de coordenação intersetorial representa um desafio significativo, especialmente em um contexto de fragmentação regulatória como o brasileiro.

Possíveis abordagens para enfrentar esse desafio incluem:

• Consideração dos mecanismos formais de coordenação na própria concepção do sandbox, ou mesmo o desenvolvimento de sandboxes conjuntos para inovações que perpassam múltiplos setores
• Harmonização de critérios e processos para admissão e monitoramento de projetos
• Compartilhamento de aprendizados e boas práticas entre diferentes agências

A experiência internacional tem demonstrado que a coordenação efetiva entre diferentes reguladores é um fator crítico para o sucesso de iniciativas de sandbox, especialmente quando se trata de inovações que desafiam as fronteiras setoriais tradicionais.

3. Equilíbrio entre flexibilidade e previsibilidade

Um terceiro desafio fundamental é conciliar a necessidade de adaptação das regras durante o experimento com a estabilidade necessária para dar segurança jurídica aos investidores. Os participantes do sandbox precisam de um grau razoável de certeza sobre as condições em que poderão operar, mas os reguladores precisam manter a capacidade de ajustar parâmetros à medida que surgem riscos não antecipados ou oportunidades de aprendizado.

Este equilíbrio pode ser alcançado por meio de:

• Estabelecimento de princípios claros e não negociáveis que orientem qualquer ajuste necessário
• Definição de mecanismos transparentes para modificação das condições do sandbox
• Comunicação contínua e antecipada sobre potenciais alterações
• Incorporação de flexibilidade planejada no desenho inicial do sandbox

A experiência tem demonstrado que a confiança mútua entre reguladores e participantes é fundamental para navegar este equilíbrio delicado, reforçando a importância da transparência e do diálogo contínuo durante todo o ciclo de vida do sandbox.

4. Capacitação técnica dos reguladores

Um desafio frequentemente subestimado é a necessidade de desenvolvimento de capacidades técnicas específicas por parte dos reguladores para acompanhar e avaliar adequadamente as inovações testadas. No caso de tecnologias emergentes como inteligência artificial, blockchain ou sistemas autônomos, essa lacuna de conhecimento pode comprometer a efetividade do sandbox.

As estratégias para enfrentar esse desafio incluem:

• Desenvolvimento de programas específicos de capacitação para servidores
• Parcerias com instituições acadêmicas e centros de pesquisa
• Recrutamento de profissionais com perfil técnico especializado
• Criação de grupos técnicos multidisciplinares para supervisão dos sandboxes

O investimento em capital humano e no desenvolvimento institucional das agências reguladoras é, portanto, um componente essencial para o sucesso a longo prazo dos programas de sandbox.

Sandboxes como instrumento de aprimoramento da governança regulatória

Além dos benefícios diretos para a inovação setorial, os sandboxes regulatórios podem funcionar como verdadeiros “laboratórios de governança”, promovendo o desenvolvimento institucional das próprias agências reguladoras. Como destaca a doutrina, o sandbox pode servir como um “sandbox para a própria regulação”, permitindo que reguladores experimentem novas abordagens regulatórias que poderiam, de outra forma, enfrentar obstáculos políticos para implementação em larga escala (Allen 2019).

Como visão complementar, o diálogo estruturado entre reguladores e inovadores em um ambiente de sandbox facilita a transferência de conhecimento bidirecional, elevando a capacidade técnica dos reguladores e reduzindo a assimetria de informação que frequentemente resulta em falhas regulatórias (Zetzsche et al. 2017).

Transformação institucional por meio do sandbox

Essa dimensão de aprimoramento institucional fica evidente no caso do sandbox da ANTT sobre “Processo Competitivo”, que não apenas testa uma solução de mercado, mas também aprimora a própria capacidade da agência em regular procedimentos de transferência de controle em concessões. Esse tipo de experimentação promove uma “regulação adaptativa”, modelo no qual as instituições reguladoras desenvolvem capacidades de aprendizagem contínua, respondendo com maior agilidade e precisão às transformações tecnológicas e econômicas.

O sandbox, portanto, representa uma ferramenta de modernização da própria capacidade estatal, promovendo administrações públicas mais ágeis, informadas e tecnicamente preparadas para responder aos desafios contemporâneos da regulação.

Inovações na supervisão regulatória

Os sandboxes também oferecem oportunidades para testar novos métodos de supervisão e monitoramento, aproveitando tecnologias emergentes como análise de grandes volumes de dados, inteligência artificial e sensoriamento remoto. Essas abordagens, frequentemente agrupadas sob o conceito de Tecnologia Regulatória  (Regulatory Technology ou “RegTech“), podem aumentar significativamente a eficiência e a precisão da atividade regulatória.

Por exemplo, no contexto do sandbox de free flow da ANTT, além de testar o modelo de cobrança em si, a agência também pode desenvolver e aprimorar métodos de supervisão baseados em dados para monitorar aspectos como índices de evasão, eficiência da cobrança e impactos no fluxo de tráfego. Essas capacidades podem posteriormente ser aplicadas em outros contextos regulatórios, gerando benefícios que transcendem o escopo específico do sandbox.

Catalisador de mudança na cultura regulatória

Uma dimensão menos tangível, mas igualmente importante, é o papel do sandbox como catalisador de uma mudança cultural nas agências reguladoras. A exposição contínua a inovações disruptivas e o diálogo estruturado com empreendedores tecnológicos pode fomentar uma cultura organizacional mais aberta à experimentação, mais ágil e mais orientada por dados.

Essa transformação cultural pode manifestar-se em aspectos como:

• Maior propensão a adotar abordagens baseadas em evidências
• Disposição para revisar e adaptar marcos regulatórios existentes
• Valorização da inovação e do aprendizado contínuo
• Desenvolvimento de uma visão mais colaborativa e menos adversarial do relacionamento com os regulados

No longo prazo, essa mudança de cultura institucional pode ser um dos legados mais duradouros e significativos dos programas de sandbox, influenciando a forma como as agências reguladoras concebem e desempenham seu papel na sociedade.

Considerações finais

O sandbox regulatório representa uma evolução significativa nos instrumentos à disposição dos reguladores do setor de transportes, oferecendo um caminho intermediário entre a rigidez regulatória paralisante e a desregulação irresponsável. Ao proporcionar um ambiente controlado para testes de inovações, esse instrumento contribui para a modernização do arcabouço regulatório com base em evidências concretas, reduzindo incertezas e promovendo soluções mais eficientes e adequadas às necessidades contemporâneas.

As experiências iniciais da ANTT e da Anac demonstram o potencial dessa abordagem, mas também apontam para a necessidade de aprimoramentos contínuos, em uma dinâmica de constante aprendizado institucional. O futuro da regulação no setor de infraestrutura de transportes dependerá, em grande medida, da capacidade dos reguladores de estruturar processos de experimentação controlada que gerem conhecimento útil para o aprimoramento regulatório. Isso demanda não apenas a definição de procedimentos adequados, mas também o desenvolvimento de uma cultura regulatória que valorize a inovação, a aprendizagem contínua e a colaboração entre Estado, mercado e sociedade.

A agenda de pesquisa e desenvolvimento institucional nesse campo é vasta e inclui temas como métodos de avaliação de impacto regulatório aplicados a experiências de sandbox, mecanismos de participação social no desenho e monitoramento dos experimentos, e modelos de transferência do conhecimento gerado para o aprimoramento permanente das regulações setoriais.

O sandbox regulatório não é uma panaceia para todos os desafios da regulação contemporânea, mas representa um avanço significativo na direção de um modelo regulatório mais adaptativo, baseado em evidências e capaz de conciliar a promoção da inovação com a proteção do interesse público — um equilíbrio essencial para o desenvolvimento sustentável da infraestrutura de transportes no Brasil.

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Referências bibliográficas

ALLEN, Hilary J. Regulatory Sandboxes. George Washington Law Review, v. 87, p. 579-645, 2019.

BRASIL. Lei Complementar nº 182, de 1º de junho de 2021. Institui o marco legal das startups e do empreendedorismo inovador. Diário Oficial da União, Brasília, 2021.

JOHNSON, Walter G. Caught in quicksand? Compliance and legitimacy challenges in using regulatory sandboxes to manage emerging technologies. Regulation & Governance, v. 17, n. 3, p. 709-725, 2023.

WORLD BANK GROUP. Global Experiences from Regulatory Sandboxes. Finance, Competitiveness & Innovation Global Practice, Fintech Note, n. 8, 2020.

ZETZSCHE, Dirk A.; BUCKLEY, Ross P.; BARBERIS, Janos N.; ARNER, Douglas W. Regulating a Revolution: From Regulatory Sandboxes to Smart Regulation. Fordham Journal of Corporate & Financial Law, v. 23, n. 1, p. 31-103, 2017.