O Supremo Tribunal Federal incluiu na pauta do plenário virtual o RE nº 1.238.853, que questiona a exigência de filiação partidária para disputar cargos majoritários, reabrindo o debate sobre candidaturas avulsas e sua compatibilidade com a Constituição e com o funcionamento do sistema eleitoral, especialmente em relação a financiamento, propaganda e conversão de votos. Quatro aspectos principais merecem análise detalhada.
Suposta violação ao Pacto de San José da Costa Rica
A primeira questão relativa às candidaturas avulsas no Brasil refere-se a uma suposta afronta à Convenção Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de San José da Costa Rica — PSJCR). O artigo 23, §2º, da Convenção prevê que a lei pode limitar o exercício de direitos políticos apenas por idade, nacionalidade, residência, idioma, instrução, capacidade civil ou mental, ou condenação penal. O rol é taxativo e não inclui a filiação partidária.
Além disso, o Pacto não possui força normativa para flexibilizar ou superar disposições constitucionais. O artigo 5º, §3º, da CF/88, introduzido pela EC nº 45/2004, exige aprovação em dois turnos, por três quintos de cada Casa do Congresso, para que tratados de direitos humanos tenham equivalência a emendas constitucionais — procedimento não observado na ratificação do Pacto, em 1992.
A propósito, a matéria foi objeto de julgamento pelo STF, no RE 466.343/SP, ocasião em que o Min. Cezar Peluso reconheceu que a inclusão do §3º é uma declaração eloquente de que “os tratados já ratificados pelo Brasil, anteriormente à mudança constitucional, e não submetidos ao processo legislativo especial de aprovação no Congresso Nacional, não podem ser comparados às normas constitucionais”.
Assim, considerando que a Constituição estabelece expressamente a filiação partidária e que o Pacto detém apenas status supralegal, suas disposições não podem se sobrepor à exigência constitucional de filiação como condição de elegibilidade.
Filiação partidária como exigência da Constituição
A possibilidade de candidaturas independentes deve ser analisada à luz da exigência constitucional de filiação partidária como condição de elegibilidade, presente no Brasil desde 1945. Assim, só existem duas alternativas: reconhecer a impossibilidade de postular candidaturas fora do espectro partidário ou propor uma Emenda Constitucional. Outrossim, o STF admitiu o RE nº 1.238.853/RJ, reconhecendo a repercussão geral da matéria, abrindo caminho para análise judicial do tema.
Embora a filiação partidária não seja cláusula pétrea, a separação de poderes sim. Destarte, alterações dessa regra por órgão sem competência constitucional originária encontram limites.
Tal ponderação não se traduz em resistência ao Judiciário, que, em decisões contramajoritárias, cumpre papel social relevante. No entanto, a atuação judicial proativa deve ser excepcional. Ely (2016) indica que, em tais casos, sua ação se justifica apenas para ampliar a representação de minorias ou destravar canais de mudança política bloqueados no Legislativo.
No caso das candidaturas avulsas, não se verifica nenhuma dessas hipóteses: o modelo dificilmente ampliaria a inclusão de minorias, e tampouco o tema está paralisado no Parlamento. Diversas PECs tratam da matéria, incluindo a PEC nº 229/2008, PEC nº 407/2009, PEC nº 350/2017 e PEC nº 378/2017, demonstrando que há debate legislativo ativo.
Assim, considerando a inexistência de inércia legislativa e a ausência de grupo social cuja representação dependa exclusivamente dessa via, a análise sobre candidaturas avulsas encontra-se mais adequada ao Legislativo, em respeito à separação de poderes.
Ordenamento eleitoral sistêmico
Mesmo por meio de Emenda Constitucional, o modelo esbarraria numa série de disposições vigentes – notadamente sobre a divisão de recursos públicos e o acesso ao horário eleitoral gratuito, atualmente exclusivos dos partidos (artigo 16-C, §7º, da Lei nº 9.504/97 e artigo 7º, §2º, da Lei nº 9.096/95).
A PEC nº 350/2017, ao propor o artigo 17-A, §3º, garante a participação de candidatos independentes nesses benefícios, mas sem detalhar como conciliar a equidade entre avulsos e filiados. Restringir tais prerrogativas aos independentes fere a isonomia; por outro lado, equipará-los integralmente aos partidos ignora a complexidade da divisão interna de recursos. Uma alternativa simplista seria vedar aos avulsos o uso desses instrumentos, mas isso enfraqueceria premissas centrais como a paridade de armas e a isonomia. Poderia um pleito ser realmente democrático se parte dos candidatos fosse excluída do horário eleitoral?
Se o texto constitucional for omisso, é provável que independentes recorram ao Judiciário alegando desigualdade. O impasse é claro: de um lado, a isonomia entre candidatos; de outro, a preservação do sistema proporcional e da igualdade também entre os filiados, que disputam recursos dentro da legenda.
E, caso o acesso seja negado, o financiamento se tornaria ainda mais difícil, já que, desde a Lei nº 13.878/2019, o arigo. 23, §2º-A, da Lei nº 9.504/97 limita o autofinanciamento de candidaturas a 10% do teto de gastos do cargo.
Nas eleições de 2020, a maioria dos municípios fixou teto de R$ 12.307,75 para vereador, permitindo apenas R$ 1.230,77 de autofinanciamento — valor irrisório para uma campanha. Embora seja possível receber doações de pessoas físicas ou financiamento coletivo, esses meios são pouco expressivos: dos R$ 2,8 bilhões gastos em 2020, cerca de 72,67% (R$ 2,03 bilhões) vieram do Fefc.
Nesse cenário, candidatos avulsos tenderiam a ser figuras com maior capacidade de autofinanciamento ou acesso a redes de doadores, contrariando o argumento de que essa modalidade reduziria a influência de “caciques” partidários.
Além disso, afastar a exigência de filiação reduziria o papel dos partidos, em contradição com a tendência legislativa recente. Alterações como a cláusula de barreira individual, o fim das coligações proporcionais e a cláusula de desempenho, implementadas em 2015 e 2017, buscaram justamente fortalecer as legendas, reduzindo personalismos, limitando recursos a partidos sem representatividade e incentivando a construção de identidade própria.
Nesse contexto, candidaturas avulsas destoam da lógica normativa vigente, que privilegia partidos como instrumentos centrais de conversão de candidaturas em mandatos.
Lógica partidária dos sistemas proporcionais
No sistema proporcional, um candidato independente precisaria atingir sozinho o quociente eleitoral (QE), que, para se ter uma ideia, foi de 91.802 votos na eleição para vereador em São Paulo, no ano de 2020.
Mesmo superado esse desafio inicial, o exercício do mandato seria limitado. No presidencialismo de coalizão brasileiro — presente também em estados e municípios — as negociações se estruturam em blocos, muitas vezes formados por partidos, com decisões centralizadas em executivas. Um avulso teria dificuldade para compor coalizões e defender pautas, a menos que se associasse informalmente a legendas.
A experiência de Bernie Sanders, político independente com maior tempo de mandato no Congresso dos EUA, ilustra isso: coligou-se diversas vezes aos democratas e chegou a filiar-se ao partido em dois períodos (2015-2016 e 2019-2020). Nos EUA, apesar da permissão para candidaturas independentes, o poder presidencial alterna-se há décadas entre democratas e republicanos. Entre 1832 e 1992, apenas 13 candidatos avulsos à presidência obtiveram mais de 5% dos votos, o que demonstra as chances restritas também em pleitos majoritários.
No Brasil, uma candidatura presidencial avulsa enfrentaria ainda o desafio logístico de percorrer um território continental sem a capilaridade partidária, enquanto coligados contam com apoio político em praticamente todo o país. Esse desequilíbrio reforça a necessidade de cautela. Além disso, a permissão para candidaturas independentes ampliaria a já alta fragmentação política, adicionando novos atores e interesses à barganha com o Executivo.
Outro ponto é a accountability: todo mandato representa interesses e grupos, ainda que não oficialmente organizados. Não existem políticos apartidários, mas “partidos invisíveis”. Quando um candidato alcança sozinho um alto QE, há um grupo por trás — financiando e mobilizando votos. Nos partidos, esses vínculos são mais transparentes; nas candidaturas avulsas, podem permanecer obscuros.
Assim, candidaturas independentes não se compatibilizam com o sistema proporcional brasileiro e apresentam chances limitadas de êxito também no modelo majoritário.
Conclusão
Em síntese, a discussão sobre candidaturas avulsas envolve questões estruturais do sistema político-eleitoral brasileiro, que vão desde a compatibilidade com o modelo proporcional até os impactos na governabilidade, na formação de coalizões e na transparência dos interesses representados. Trata-se de um tema que não se resume à análise abstrata de direitos individuais, mas que repercute diretamente na dinâmica institucional e na própria estabilidade democrática.
Diante disso, espera-se que o Supremo, ao apreciar o Recurso Extraordinário 1.238.853, adote a máxima cautela e deferência institucional, reconhecendo os limites de sua atuação e preservando o equilíbrio entre os Poderes, de forma a garantir que alterações de tal magnitude sejam fruto de deliberação ampla e legítima no âmbito do Parlamento.
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Referências
ELY, John Hart. Democracia e desconfiança — Uma teoria do controle judicial de constitucionalidade. 1ª edição, 2ª tiragem. São Paulo: Editora WMF Martins Fontes, 2016.
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