Honorários da advocacia pública federal na reforma administrativa

Um debate isento e justo sobre a reforma administrativa do Estado brasileiro pressupõe a premissa de melhoria dos serviços públicos prestados à população. É esse, portanto, que deve (ou deveria) ser o foco e abordagem de uma reforma administrativa no âmbito da advocacia pública federal. Qual a avaliação dos serviços prestados pela advocacia pública, o que se sabe dele, quão importante é para a sociedade e Estado brasileiro uma advocacia pública forte, atrativa e o que tem impactado ou pode impactar para a maior eficiência desse serviço público específico. Afinal, que reforma administrativa se quer para a advocacia pública federal? Aquela que premie ou amplie sua eficiência, ou aquela que a enfraqueça e desvalorize?

Em verdade, uma atenção mais especial à atividade da Advocacia Geral da União, especialmente em relação aos últimos anos, permite evidenciar que tal instituição já tem passado por uma espécie de “reforma administrativa”, voltada ao aumento de sua eficiência e melhoria dos serviços jurídicos que presta. E o estabelecimento legal de uma parcela de remuneração por performance aos advogados públicos, correspondente aos honorários advocatícios instituídos pela Lei 13.327/2016, está inserida nesse contexto.

Nessa perspectiva, um esclarecimento inicial basilar que se impõe em relação aos honorários advocatícios percebidos pelos membros da AGU envolve desfazer a confusão e desinformação de equipará-los a “penduricalhos”. É necessário deixar claro. Honorários não são “penduricalhos”. São, isto sim, parcela de remuneração acordada com o patrão. Recebida dentro do teto constitucional e sobre a qual incide normalmente imposto de renda. Que trouxe e traz diversas vantagens à economia pública e ao Estado, tanto sob a perspectiva de garantir maior eficiência ao serviço público jurídico, quanto de preservar os cofres públicos de despesas que, em tese, caberiam ao ente público.

Os honorários foram acordados entre as partes, União e advogados públicos federais, sob contexto que acabou por privar parcialmente o Estado de pagar, através de receitas públicas, a remuneração dos membros da AGU. Não por acaso, os vencimentos dos membros da AGU, pagos com recursos públicos, são significativamente inferiores aos das demais instituições jurídicas constitucionalmente paritárias, como o Ministério Público, magistratura, Defensoria Pública e até Procuradorias estaduais e municipais. De fato, a União deixou de pagar integralmente a remuneração a que faziam jus os advogados públicos federais, mas permitiu que os seus advogados, pelos próprios méritos, aumentando sua eficiência, e através de pagamentos feitos por terceiros particulares, majorassem sua remuneração com os honorários, ainda que observado o limite do teto remuneratório constitucional.

Práticas recomendadas pela OCDE

Criou-se um modelo moderno de incentivo ao alcance de resultados na administração pública, aliado às melhores práticas internacionais e recomendado pela OCDE.

A obrigação do advogado é de meio, não de resultado, pois a ele não cabe antecipar o desfecho favorável de uma demanda em que litiga. Para cumprir a obrigação de meio, se valendo de atuação diligente e técnica em prol do cliente ente público, o advogado público recebe o vencimento vindo dos cofres públicos; na hipótese de também alcançar o resultado, e como estímulo voltado a esse alcance, surge a parcela remuneratória correspondente aos honorários, paga pela parte vencida ou devedora, como verba destinada ao advogado público, e sem qualquer prejuízo ao ressarcimento integral aos cofres públicos já obtido em razão da vitória judicial ou extrajudicial. Vale sempre reforçar, em tempos de desinformação: os honorários não são descontados da parcela que foi recuperada em favor do ente público, mas são uma pena à parte vencida, um plus que ela é obrigada a pagar pela derrota e que se destina ao advogado.

Inegável a vantagem para a União. As partes perdedoras nos processos judiciais, ou devedoras dos cofres públicos, passaram a arcar diretamente com parte dos custos remuneratórios dos advogados públicos federais. Preservação dos cofres públicos, com verbas privadas, vindas de terceiros, assumindo parte da despesa que caberia ao ente público através do orçamento. Despesas com remuneração de aposentados foram reduzidas no presente e no futuro — ainda que gerando resistência e contrariedade de muitos dos atingidos —, pois eles recebem honorários de modo decrescente ao longo dos anos. Despesas públicas com cargos em comissão no âmbito da AGU, os chamados DAS, deixaram de existir completamente para a União, vez que o abate teto passou a incidir sobre a remuneração paga pelos cofres públicos. Na prática, os honorários passaram a custear todas as despesas com cargos em comissão na AGU, sem ônus aos cofres públicos. Entre diversas outras vantagens.

Saliente-se, ainda, que parte relevante da “despesa do escritório” da AGU é custeada com parcela dos honorários arrecadados. No mínimo, o percentual de 25% dos honorários das cobranças fiscais (o chamado encargo legal da dívida ativa da União, nos termos da Súmula 168 do TFR) é destinado aos cofres públicos. Ademais, há acordos de cooperação técnica firmados pelo Conselho Curador de Honorários Advocatícios, que têm gerado repasses mensais à AGU/PGFN de cerca de R$ 1.000.000,00 para investimentos diretos em sistemas e medidas de arrecadação em benefício de tais instituições.

Eficiência de membros da AGU

No âmbito do aumento da eficiência das atividades realizadas pelos membros da AGU, em seguida à instituição do modelo de remuneração por performance, os números e dados oficiais não deixam margem a dúvidas. Para se ter uma breve ideia, na Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, a recuperação do crédito inscrito em Dívida Ativa da União saltou de R$ 14,85 bilhões no ano de 2015 para R$ 61,4 bilhões no ano de 2024. Na AGU como um todo, foram recuperados R$ 244,2 bilhões somente nos últimos cinco anos. Além disso, em uma década, houve aumento de 623% nas perdas fiscais evitadas aos cofres públicos pela atuação da PGFN.

O relatório de gestão da AGU de 2024 apontou um impacto econômico de R$ 1,55 trilhão na atuação dos membros da AGU, entre valores arrecadados, investimentos viabilizados em infraestrutura e recursos economizados judicialmente. No que se refere ao retorno do investimento público na PGFN, em 2014, para cada R$ 1,00 de orçamento público alocado na PGFN, o órgão devolvia à sociedade R$ 18,55; no ano de 2024, esse retorno subiu para R$ 114,00 para cada R$ 1,00 investido — um aumento de 514%. A taxa de sucesso judicial da AGU como um todo subiu de 58,7% para 68,8%.

Anote-se que todos esses dados crescentes se materializaram num contexto de implementação de diversas políticas institucionais de significativa redução de litigiosidade, a exemplo da regulamentação da transação tributária, do negócio jurídico processual, do ajuizamento seletivo de execuções fiscais, do arquivamento em massa de execução fiscais, do controle de legalidade dos débitos inscritos em dívida ativa, da ampliação dos meios alternativos de recuperação de créditos e das dispensas de contestar e recorrer em matérias com precedentes firmados pelos tribunais, entre outras.

Política remuneratória dos honorários

Ainda assim, em tempos de reforma administrativa, vozes contrárias aos honorários percebidos pelos membros da AGU têm se insurgido, mesmo que superficialmente, contra o crescimento dos valores nos últimos anos. Especulam quanto esse montante representaria a mais para os cofres públicos, dada a limitação de recursos orçamentários. Por desconhecimento ou, em alguns casos, propositalmente, esses críticos desconsideram que o objetivo da política remuneratória dos honorários, como prêmio à performance e possível maior eficiência dos serviços prestados pelos advogados públicos, apresentaria como consequência natural e previsível exatamente o aumento de arrecadação de honorários. Pois se os honorários aumentaram, é porque, de modo diretamente proporcional, e como objetivo principal afeto ao interesse público, o montante arrecadado aos cofres públicos, ou as perdas deles evitadas, também aumentaram. Era e é essa a essência da política remuneratória de “ganha-ganha” dos honorários. Errado seria se a arrecadação de valores aos cofres públicos e, por conseguinte, os honorários estivessem diminuindo.

Não se concebe que o sucesso da política remuneratória dos honorários, com benefícios significativos aos cofres públicos comprovados por dados oficiais concretos, agora se volte contra os advogados públicos federais, enquanto atores e responsáveis por esses benefícios. Grosso modo, invalidar a política remuneratória dos honorários significaria que os advogados públicos estariam sendo prejudicados, ou “pagando o preço”, por sua própria eficiência, quando, numa reforma administrativa que busca a melhoria dos serviços públicos prestados, a lógica deveria ser justamente a contrária.

Ora, se há uma relação de causa e efeito, ou de mão dupla, entre a maior eficiência do serviço público prestado pela advocacia pública e a majoração dos valores arrecadados e pagos a título de honorários advocatícios nos últimos anos, não faz sentido interferir nessas variáveis, há risco de impacto na eficiência. Não apenas pela perda de um incentivo exitoso e supressão de uma prerrogativa histórica inerente ao exercício da advocacia, mas também pelo risco de desvalorização, pelo próprio Estado, de uma instituição constitucional tão fundamental, que é a Advocacia Geral da União. Seria o Estado, como cliente, desvalorizando seus próprios advogados. Que defesa jurídica da União se pretende numa reforma administrativa? Aquela em que os melhores quadros de profissionais do direito escolham outras instituições jurídicas mais valorizadas, que inclusive demandam contra a União, ou mesmo instituições de estados e municípios?

Os membros da AGU litigam contra os maiores e melhores escritórios de advocacia do país, as causas são bilionárias, ou até trilionárias. Atualmente, muitas das grandes corporações privadas já têm capturado quadros qualificados da AGU, retirando-os da defesa do Estado. Como exemplo, três ex-advogados gerais da União recentes deixaram a carreira, no auge da experiência e capacidade técnica, decerto por ofertas vultosas da iniciativa privada. Também, em período mais próximo ainda, nomes relevantes da gestão e atuação judicial da PGFN seguiram o mesmo rumo.

Afora isso, tem sido rotineira nos concursos para carreiras da AGU a necessidade de listas e listas de chamadas de candidatos aprovados para preenchimento das vagas oferecidas, em razão da preferência dos primeiros colocados por outras carreiras paritárias constitucionalmente, inclusive por Procuradorias estaduais e municipais, sem falar no Ministério Público, Defensoria Pública e magistratura, mercê da maior atratividade. Contudo, ainda que existente esse êxodo inicial de quadros qualificados, é fato que a política remuneratória de honorários na AGU logrou reduzi-lo, mas a privação dos honorários, decerto, o ampliará significativamente. À AGU voltará a pecha de “carreira trampolim”, rebaixada institucionalmente e destituída dos melhores profissionais.

Princípio da irredutibilidade remuneratória

Por fim, sob o prisma constitucional, chama-se a atenção de diretrizes inafastáveis para qualquer debate que envolva a política remuneratória dos honorários dos advogados públicos federais. Suprimi-la ou alterá-la pode impactar o princípio da irredutibilidade remuneratória, e pressupõe a iniciativa legislativa própria para promover eventual mudança.

Com efeito, a alteração da política remuneratória dos honorários, percebidos dentro do teto constitucional, não pode implicar perda remuneratória, redução de verba alimentar, equiparada a salário. Hoje, cerca de um terço ou mais da remuneração total dos membros da AGU é composta dos honorários instituídos pela Lei 13.327/2016. Haveria aí nítida inconstitucionalidade, ante a regra constitucional e cláusula pétrea da irredutibilidade remuneratória. Nesse sentido, no julgamento da ADI 6053, o voto vencedor da lavra do Ministro Alexandre de Morais foi clarividente:

“Observe-se, ainda, que, não bastasse atentar contra o próprio princípio da eficiência e as regras constitucionais estabelecidas para a advocacia pública, o pedido da PGR de mera supressão da verba sucumbencial dos advogados públicos, sem qualquer estabelecimento de uma regra de transição e de compensação remuneratória para a parcela única do subsídio, acarretaria inconstitucional redutibilidade nos vencimentos finais dos procuradores. Não se trata de discutir eventual direito adquirido a regime jurídico, mas sim de efetivamente consagrar a garantia de irredutibilidade, inclusive nas hipóteses de alterações na forma de composição da remuneração de agentes do poder público.(…).”

Ainda, como os honorários foram instituídos pelo Poder Executivo como política remuneratória de uma categoria de servidores públicos, evidente que a iniciativa de qualquer legislação que altere essa política remuneratória deve competir ao mesmo Poder Executivo, sob pena de caracterização de vício de iniciativa e inconstitucionalidade formal, haja vista a disposição dos artigos 37, X, e 61, § 1º da Constituição.

Mas, à parte essas considerações jurídicas laterais, retoma-se o questionamento inicial: afinal, que reforma administrativa se quer para a advocacia pública federal? Aquela que premie ou amplie sua eficiência, ou aquela que a enfraqueça e desvalorize? Oxalá o debate democrático, sempre válido e necessário, se aprofunde e prevaleça o interesse público, com uma Advocacia Geral da União cada vez mais forte.