No último dia 8 de agosto, com vetos, a Lei nº 15.190, denominada Lei Geral do Licenciamento Ambiental (artigo 1º), que passou a disciplinar o procedimento de licenciamento ambiental em nosso país, regulamentando o inciso IV, do § 1º, do artigo 225 da Constituição.
Referida lei, decorrente do texto do denominado “PL da devastação”, tem sido objeto de críticas contundentes por parte de diversos segmentos da sociedade brasileira, pois um de seus objetivos seria “passar a boiada” dos empreendimentos potencialmente degradadores de forma célere e descomplicada, violando a Constituição.
Aplicável ao licenciamento realizado pelos órgão do Sistema Nacional de Meio Ambiente de todos os níveis, a lei afirma que o licenciamento “deve prezar pela participação pública, pela transparência, pela preponderância do interesse público, pela celeridade e economia processual, pela prevenção do dano ambiental, pelo desenvolvimento sustentável, pela análise dos impactos e, quando couber, dos riscos ambientais” (artigo 1º, § 2º).
Ainda segundo o texto normativo, o gerenciamento dos impactos e a fixação de condicionantes das licenças ambientais devem atender à seguinte ordem de objetivos prioritários: I – prevenção dos impactos ambientais negativos; II – mitigação dos impactos ambientais negativos; III – compensação dos impactos ambientais negativos, na impossibilidade de observância das previsões antecedentes (artigo 14).
O diploma ainda prevê que a construção, a instalação, a ampliação e a operação de atividade ou de empreendimento utilizador de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidor ou capaz, sob qualquer forma, de causar degradação do meio ambiente estão sujeitas a prévio licenciamento ambiental perante a autoridade licenciadora integrante do Sisnama, sem prejuízo das demais licenças, outorgas e autorizações cabíveis (artigo 4º).
Disciplina, ademais, que é considerado impacto ambiental a alteração adversa ou benéfica no meio ambiente causada por empreendimento ou por atividade em sua área de influência, considerados os meios físico, biótico e socioeconômico (artigo 3º, X), sendo sabido que este último aspecto, cuja definição é técnica, compreende o uso e ocupação do solo, os usos da água e a socioeconomia, destacando os sítios e monumentos arqueológicos, históricos e culturais da comunidade (Res. Conama 01/86, artigo 6º, I, c).
Objetivos
Apesar de todas essas definições, a colcha de retalhos que conformou a nova Lei Geral do Licenciamento Ambiental, em dispositivos isolados, nega e trai seus próprios objetivos formalmente expressos, isentando da avaliação de impactos bens de extrema relevância para a sociedade brasileira, como os sítios arqueológicos, incidindo naquilo que a hermenêutica jurídica conceitua como “contraditio in terminis”, ou seja, uma enunciação intrinsecamente contraditória, verdadeiro “círculo com cantos”.
É exatamente o que ocorre com o tratamento dado aos sítios arqueológicos existentes em nosso país, que, para além de serem bens de propriedade da União (art. 20, X), são blindados constitucionalmente de ações deletérias (art. 23, IV), por integrarem o patrimônio cultural do povo brasileiro (artigo 216).
Referido tipo de patrimônio, por sua relevância planetária, é objeto de tratamento em diversos diplomas, como a Carta de Nova Deli, que “Define os princípios internacionais a serem aplicados em matéria de pesquisas arqueológicas” (Unesco — Nova Deli — 5 de dezembro de 1956), a Convenção sobre a defesa do patrimônio arqueológico, histórico e artístico das Nações Americanas (São Salvador, Chile — 16 de junho de 1976) e a Carta de Lausanne sobre a proteção e a gestão do patrimônio arqueológico (Icomos — Lausanne — outubro de 1990).
No Brasil, a Lei nº 3.924, de 26 de julho de 1961, tutela o patrimônio arqueológico, dispondo que são proibidos, em todo o território nacional, o aproveitamento econômico, a destruição ou mutilação, para qualquer fim, das jazidas arqueológicas ou pré-históricas antes de serem devidamente pesquisados (artigo 3º). Ainda segundo a lei, qualquer ato que importe na destruição ou mutilação dos monumentos arqueológicos, será considerado crime contra o Patrimônio Nacional e, como tal, punível de acordo com o disposto nas leis penais (artigo 5º).
Importante destacar que os sítios arqueológicos existentes em nosso país são marcados por aquilo que chamamos de “invisibilidade física predominante”, característica que os diferencia de outras modalidades de patrimônio cultural, como o arquitetônico, por exemplo, cuja percepção se dá, ostensivamente, aos olhos de todos.
Com efeito, os vestígios arqueológicos existentes no território brasileiro, em sua imensa maioria, estão soterrados, submersos ou em locais de difícil acesso, como em grutas e precipícios, tornando-os imperceptíveis na paisagem cotidiana, o que destaca a importância de estudos arqueológicos que os busquem ativamente.
Exatamente em razão disso, o valor cultural dos sítios arqueológicos é intrínseco a eles próprios, imanente à sua própria existência, e a sua proteção decorre diretamente da Constituição e da Lei 3.924/61, não reclamando qualquer atividade administrativa subsequente para inaugurar seu status de bem protegido. [1]
Com efeito, a proteção conferida pela CF/88 e pela Lei 3.924/1961 abrange tanto os sítios arqueológicos conhecidos e cadastrados na forma do artigo 27 da Lei do Patrimônio Arqueológico, quanto aqueles ainda não descobertos ou cadastrados, percepção que, acertadamente, foi materializada no artigo 13 da Portaria Iphan 316/2019, que estabelece: “É garantida a proteção de todos os sítios arqueológicos, ainda que não identificados” .
Apesar da obviedade dos argumentos, em dispositivos de conteúdo lamentavelmente censuráveis, procurou a nova Lei Geral do Licenciamento aniquilar a proteção conferida ao patrimônio arqueológico brasileiro, buscando afastar a participação do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (Iphan), instituição gestora do patrimônio arqueológico, como autoridade envolvida [2] nos procedimentos de licenciamento ambiental, entrando em contradição, mais uma vez, com o disposto em seu artigo 4º, que afirma que o licenciamento ambiental não prescinde das demais licenças, outorgas e autorizações cabíveis.
Assim, no que diz respeito ao Termo de Referência [3], o artigo 43 dispõe que a autoridade licenciadora o encaminhará para manifestação da respectiva autoridade envolvida quando na área diretamente afetada ou na ou na área de influência direta sugerida da atividade ou do empreendimento existir intervenção em bens culturais protegidos pela Lei nº 3.924, de 26 de julho de 1961, ou legislação correlata.
Seguindo o mesmo raciocínio equivocado e inconstitucional, no art. 44 é previsto que a manifestação das autoridades envolvidas sobre o EIA/Rima e sobre os demais estudos, planos, programas e projetos ambientais relacionados à licença ambiental ocorrerá quando na área de influência direta da atividade ou do empreendimento existir intervenção em bens culturais protegidos pela Lei nº 3.924, de 26 de julho de 1961, ou legislação correlata.
Ora, em um país com presença humana comprovadamente existente há dezenas de milhares de anos, a probabilidade da existência de vestígios arqueológicos é manifesta em qualquer parte do território nacional e, somente com pesquisas, será possível afastar ou comprovar a sua ocorrência. Não por outra razão que a Convenção Europeia para a proteção do Patrimônio Arqueológico, editada em Londres, no ano de 1969, reconhece que as principais fontes de informação científica sobre os sítios arqueológico são asseguradas por meio de escavações e descobertas (artigo 1º). Ou seja, trata-se de um patrimônio que, para vir à lume, pressupõe busca humana ativa.
A experiência demonstra inúmeros casos de empreendimentos que seriam instalados em áreas sem qualquer registro arqueológico prévio e que, ao final, em razão das pesquisas desenvolvidas no âmbito do licenciamento ambiental, centenas de sítios arqueológicos foram identificados, cadastrados e resgatados, possibilitando a implantação da atividade em perfeita conformidade com a legislação vigente e com o desenvolvimento sustentável.
Em razão disso, são flagrantemente inconstitucionais, por violarem os princípios da proteção, da prevenção, da preponderância do interesse público e do desenvolvimento sustentável, os artigos 43, II, a e 44, II, a da Lei Geral do Licenciamento Ambiental, que limitam a manifestação do Iphan em relação ao termo de referência e à licença ambiental somente às hipóteses em que houver intervenção em bens arqueológicos objeto de prévia identificação.
Procedimentos de licenciamento ambiental que tiverem seu curso sem a prévia manifestação do Iphan, seja quando da elaboração do Termo de Referência, seja quando da emissão da licença ambiental, são nulos de pleno direito e poderão ter a sua invalidade declarada pelo Poder Judiciário, pois a inadequada realização dos estudos de impacto ambiental “acarreta a possibilidade de invalidação de todo o processo de licenciamento em andamento ou já concluído e, por via de consequência, da instalação, da entrada em operação e do prosseguimento da obra ou atividade licenciada”. [4] [5]
No campo do direito penal ambiental, a concessão de licença, autorização ou permissão para atividades, obras ou serviços que dependam de ato autorizativo do poder público, sem a exigência da análise de impactos ao patrimônio arqueológico (inclusive em relação aos bens ainda não objeto de identificação) ou sem a participação do Iphan, configura, em tese, o crime tipificado no artigo 67 da Lei 9.605/98.
Além disso, aqueles que elaborarem ou apresentarem, no licenciamento ambiental, estudo, laudo ou relatório ambiental total ou parcialmente falso ou enganoso, inclusive por omissão, em relação à obrigatoriedade de análise dos impactos ao patrimônio arqueológico, ficam sujeitos às sanções criminais previstas no artigo 69-A da Lei 9.605/98.
Por fim, a destruição, inutilização ou deterioração de sítios arqueológicos configura o crime previsto no artigo 62 da Lei 9.605/98, responsabilidade que, assim como na hipótese dos artigos acima citados, pode atingir tanto pessoas físicas, quanto jurídicas.
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[1] MIRANDA, Marcos Paulo de Souza. Lei de proteção ao patrimônio arqueológico brasileiro comentada. Belo Horizonte. Editora 3I. 2003. p. 211.
[2] Órgão ou entidade que, nos casos previstos na legislação, pode manifestar-se no licenciamento ambiental acerca dos impactos da atividade ou do empreendimento sobre as terras indígenas ou quilombolas, sobre o patrimônio cultural acautelado ou sobre as unidades de conservação da natureza (art. 3º, III).
[3] Documento emitido pela autoridade licenciadora, que estabelece o escopo dos estudos a serem apresentados pelo empreendedor no licenciamento ambiental para avaliação dos impactos e, quando couber, dos riscos ambientais decorrentes da atividade ou do empreendimento (art. 3º, XXIV).
[4] MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Impacto ambiental. Aspectos da legislação brasileira. 4. Ed. São Paulo: Juarez de Oliveira. 2008. p. 100.
| [5] Nesse sentido: A análise da legalidade do ato administrativo não configura violação ao princípio da separação dos poderes, pois não interferem no mérito administrativo, mas controlam a juridicidade do ato. A atuação do Ministério Público está amparada no interesse público de defesa ambiental, não sendo prejudicada pela revogação superveniente da norma estadual questionada. Tese de julgamento: É admissível a declaração incidental de inconstitucionalidade em ação civil pública ambiental quando a norma estadual impugnada constitui causa de pedir necessária à análise do pedido principal. Entendimento consolidado no STJ. A exploração mineral com potencial poluidor depende de prévio licenciamento ambiental com apresentação de EIA/RIMA e PRAD, sendo nulas as autorizações concedidas com base em normas estaduais inconstitucionais. As autorizações ambientais de funcionamento (AAFS) obtidas por fracionamento irregular da atividade não geram direito adquirido e devem ser anuladas quando resultam em lesão ao meio ambiente. (TJMG; APCV 0022563-35.2018.8.13.0352; Rel. Des. Marcelo Rodrigues; Julg. 03/06/2025; DJEMG 12/06/2025) |
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