A tramitação do Projeto de Lei nº 5.582/2025, que pretende instituir um novo marco legal do combate ao crime organizado no Brasil, ocorre em meio ao incremento de facções armadas, letalidade policial e degradação territorial imposta por grupos criminosos. A resposta legislativa, porém, exige rigor conceitual, coerência dogmática e responsabilidade institucional, sob pena de transformar o direito penal em instrumento meramente simbólico de gestão do medo coletivo.
Erro conceitual e mito do ‘narcoterrorismo’
A proposta original do PL de equiparar facções como o PCC e o Comando Vermelho a organizações terroristas afronta distinções consolidadas no direito penal e na criminologia. A Lei 13.260/2016 define terrorismo por motivações ideológicas, religiosas, raciais ou xenófobas, excluindo expressamente ações voltadas ao lucro. Facções brasileiras operam segundo racionalidade econômica e disputam mercados ilícitos; não pretendem substituir o Estado nem difundir projetos político-religiosos.
A literatura diferencia a ganância (greed) das reivindicações político-ideológicas (grievance): o terrorismo instrumentaliza a violência simbólica para coagir governos e alterar a ordem social, enquanto o crime organizado recorre à violência clandestina para proteger fluxos de lucro e cooptar agentes estatais. Confundir essas categorias compromete a precisão conceitual e legitima políticas penais disfuncionais, além de acionar indevidamente mecanismos de exceção típicos do combate ao terrorismo.
Essa distinção percorre autores como Walter Laqueur (1999), que separa grupos movidos por utopias político-religiosas de cartéis orientados ao lucro, e Borba e Cepik (2011), que descrevem o crime organizado como estrutura parasitária que captura o Estado para garantir mínima funcionalidade institucional e maximizar receitas. Para esses autores, organizações criminosas privilegiam estabilidade e previsibilidade jurídica, sendo mais comparáveis a empresas ilegais do que a insurgências. A equiparação ignora evidências empíricas sobre facções brasileiras, que apontam ausência de agenda política e foco na cooptação estatal; além disso, poderia justificar emprego de tropas federais e tecnologias militares de vigilância, deslocando a política criminal para o terreno do conflito armado interno.
Após o 11 de setembro, intensificaram-se pressões para classificar cartéis e gangues como terroristas. Nos Estados Unidos, cogitou-se enquadrar os cartéis de Sinaloa e os Zetas e a MS-13; o México recusou formalmente essa rotulação em 2019, para evitar a importação de políticas de exceção. Em 2025, tentativas de rotular PCC e CV como terroristas geraram tensões diplomáticas no Brasil.
A noção de “narcoterrorismo”, difundida nos anos 1980, buscou fundir guerra às drogas e guerra ao terror: na Colômbia, o Cartel de Medellín foi enquadrado como terrorista e as Farc passaram a ser vistas como organização híbrida. Apesar de existirem interseções operacionais — rotas, armas, lavagem —, Makarenko (2004), Ganor (2002) e Schmid (2011) alertam que os objetivos centrais permanecem distintos; tratar crime como terrorismo legitima regimes jurídicos de exceção sem lastro ideológico e impulsiona a “bukelização” — estado de exceção permanente, hiperencarceramento e erosão de garantias —, já advertida em artigo de 2023, com efeitos seletivos e sem redução estrutural da criminalidade.
Substitutivo e conceito vago de ‘domínio social estruturado’
Diante das críticas, o substitutivo ao PL abandonou a equiparação ao terrorismo e propôs o crime de “domínio social estruturado”. O tipo destina‑se a facções ultraviolentas, milícias e grupos paramilitares que exerçam controle territorial mediante violência contra a paz pública, a segurança coletiva ou os serviços essenciais, impondo pena de 20 a 40 anos de reclusão. Não se exige motivação ideológica; basta a imposição armada de domínio para proteção de mercados ilícitos. O texto descreve condutas como bloquear vias, sabotar serviços, sequestrar, intimidar comunidades e atacar repartições públicas, sobrepondo‑se a crimes já previstos no Código Penal e na legislação sobre milícias.
Do ponto de vista dogmático, a noção de domínio social estruturado carece de tradição e sobrepõe‑se a tipos existentes. Expressões como “ultraviolência”, “domínio” e “influência territorial” são vagas e podem violar o princípio da taxatividade, que exige que o tipo penal seja preciso para conter o arbítrio punitivo. Sem critérios objetivos sobre extensão territorial, grau de letalidade e capacidade armada, o campo de incidência tende à expansão arbitrária.
A indeterminação pode levar a enquadrar protestos ou ocupações de terra como domínio estruturado. Em pesquisa de 2024, propus distinguir entre organizações armadas de alta letalidade, que podem exigir tratamento especial, e organizações “suaves”, centradas em corrupção e lavagem de dinheiro. O substitutivo ignora essa diferenciação e abarca fenômenos distintos sob o mesmo rótulo.
O artigo 3º cria o crime de favorecimento ao domínio social estruturado, com pena de 12 a 20 anos para apoio material, financeiro, logístico ou simbólico, incluindo adesão, incitação ou ocultação de integrantes. Na prática, converte‑se a associação criminosa em crime qualificado com pena muito superior à da Lei 12.850/2013. A incriminação abarca condutas demasiadamente amplas. O substitutivo prevê ainda prisão preventiva baseada em indícios e varas colegiadas com ritos especiais, aproximando‑se do direito penal do inimigo. Critica‑se a fragmentação legislativa: em vez de aperfeiçoar a lei existente e corrigir lacunas específicas, cria‑se estatuto redundante e potencialmente conflitante, abrindo margem para aplicações arbitrárias e bis in idem.
Hipertrofia penal e fragilização institucional
A introdução do conceito de domínio social estruturado reflete uma dinâmica de hipertrofia penal em duas direções. Horizontalmente, concentra sob um único tipo diversas condutas já tipificadas; verticalmente, impõe sanções extremamente severas, superiores à pena de homicídio qualificado. Esse salto punitivo, justificado pela suposta excepcionalidade do inimigo, naturaliza dispositivos de exceção e fragiliza garantias penais. O crime de favorecimento, com até 20 anos de reclusão, eleva drasticamente as penas de participação em organizações criminosas sem fundamento técnico convincente. Os exemplos da Lei dos Crimes Hediondos e de outras reformas penais no Brasil mostram que aumentar penas não implica redução da criminalidade; as prisões superlotadas tornaram‑se centros de recrutamento de facções.
O substitutivo também redireciona integralmente os bens confiscados aos fundos estaduais de segurança, excluindo a Polícia Federal. Tal medida parece contrária às diretrizes internacionais, que recomendam centralizar a gestão patrimonial em autoridades federais para assegurar coordenação interestadual e cooperação transfronteiriça. Experiências de países como Estados Unidos e membros da União Europeia mostram que concentrar ativos em estruturas federais fortalece a investigação financeira. Esvaziar a capacidade da PF pode dificultar o enfrentamento de redes transnacionais.
O novo Acordo‑Quadro de Cooperação Penal do Mercosul, firmado em 2025, recomenda que a gestão de bens confiscados seja exercida por autoridades centrais para garantir reciprocidade, diretriz ignorada pelo substitutivo. O Brasil é signatário da Convenção de Palermo, que prevê cooperação internacional e criminalização adequada de organizações criminosas; cumprir essas obrigações passa por harmonizar o direito interno aos parâmetros internacionais, não por criar tipos extravagantes à margem das convenções. Além disso, instrumentos como a Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (Enccla) já oferecem diretrizes de repressão patrimonial e investigação financeira que deveriam ser fortalecidas.
O endurecimento penal prospera em ambiente de pânico moral e medo difuso, alimentado por discursos midiáticos que retratam facções como inimigos absolutos. Pesquisadores apontam que a mídia criminalizante mobiliza categorias do inimigo para legitimar estados de exceção. O direito penal do inimigo tende a instaurar regimes permanentes em que a legalidade e o devido processo são relativizados (Zaffaroni et al, 2003). Expressões vagas como “organização ultraviolenta” ampliam o risco de criminalização seletiva. A fusão da “guerra às drogas” com uma suposta “guerra ao crime organizado” reproduz estratégias militarizadas de alta letalidade e baixo impacto estrutural, aprofundando a marginalização de periferias.
Estratégias alternativas e aprendizagem comparada
A contraposição entre estratégias estatais revela caminhos mais eficazes. Operações baseadas em inteligência financeira e asfixia patrimonial, como a operação carbono oculto, mostram que rastrear fluxos financeiros e apreender ativos é mais eficiente do que incursões militarizadas em comunidades. Ao seguir o dinheiro, é possível prender financiadores e desarticular a logística sem causar danos colaterais às comunidades. Relatórios do Escritório da ONU sobre Drogas e Crime (Unodc) e do Banco Mundial indicam que o confisco sistemático de bens e a cooperação internacional na recuperação de ativos atacam a estrutura econômica das redes criminosas.
A experiência italiana reforça esse diagnóstico: desde a década de 1990, o confisco ampliado, a administração judicial e a reutilização social de bens apreendidos enfraquecem o poder territorial e econômico das máfias. Trabalhos recentes relatam que fechar empresas mafiosas e reutilizar imóveis em benefício da comunidade melhora indicadores sociais.
Recomendações internacionais defendem a reutilização social de ativos como forma de fortalecer a coesão social e financiar políticas públicas. No Brasil, a legislação sobre confisco ainda carece de integração entre agências. Excluir a Polícia Federal do acesso aos ativos e a ausência de mecanismos claros de redistribuição podem dificultar a cooperação internacional. Em vez de criar tipos penais elásticos, o legislador deveria reforçar a investigação financeira, articular a atuação de polícias estaduais e federais, ampliar o uso de inteligência e promover políticas de prevenção. Experiências de justiça restaurativa e investimentos em educação e infraestrutura demonstram maior impacto a longo prazo na redução da criminalidade do que o mero endurecimento penal. Programas de reaproveitamento de bens confiscados para instalar creches, centros culturais ou cooperativas geram benefícios concretos e ajudam a reconstruir territórios antes dominados por facções.
Com a remessa do PL 5.582/2025 ao Senado, abre‑se oportunidade para corrigir fragilidades conceituais, tensionamentos constitucionais e efeitos desagregadores. O Brasil necessita de legislação precisa que diferencie crime organizado de terrorismo e melhore a Lei 12.850/2013 ao invés de criar figuras vagas. O Senado deve ponderar a proporcionalidade das penas, a necessidade de centralizar a gestão de ativos e a importância de investir em inteligência financeira e cooperação internacional.
Combater o crime organizado de forma eficaz requer fortalecer agências de investigação, promover a transparência na utilização de bens confiscados, incentivar políticas sociais e preservar as garantias processuais. Legislar mal não apenas falha em conter o crime, como fragiliza a arquitetura do Estado de direito e perpetua ciclos de violência e exclusão. Só com rigor técnico e respeito à Constituição será possível conciliar eficiência e direitos. Esse debate é essencial para evitar respostas simplistas em nome da segurança.
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Referências
BORBA, Pedro; CEPIK, Marco. Crime organizado, Estado e segurança internacional. Contexto Internacional, Rio de Janeiro, v. 33, n. 2, p. 375–405, 2011.
FERRAJOLI, Luigi. Direito e razão: teoria do garantismo penal. São Paulo: RT, 2002.
GANOR, Boaz. Defining terrorism: is one man’s terrorist another man’s freedom fighter? Police Practice and Research, v. 3, n. 4, p. 287–304, 2002.
LAQUEUR, Walter. The new terrorism: fanaticism and the arms of mass destruction. New York: Oxford University Press, 1999.
MAKARENKO, Tamara. The crime–terror continuum: tracing the interplay between transnational organized crime and terrorism. Global Crime, v. 6, n. 1, p. 129–145, 2004.
SCHMID, Alex P. The Routledge Handbook of Terrorism Research. New York: Routledge, 2011.
SHELLEY, Louise. Dirty entanglements: corruption, crime and terrorism. New York: Cambridge University Press, 2014.
SIENA, David Pimentel Barbosa de. Entre o “direito penal do inimigo” e a política criminal na América Central. Consultor Jurídico, São Paulo, 25 ago. 2023. Disponível aqui.
Deixar jogar ou deixar morrer: análise multidimensional das organizações criminosas. Tese (Doutorado em Ciências Humanas e Sociais) – Universidade Federal do ABC, São Bernardo do Campo, 2024.
Terrorismo e crime organizado no Direito brasileiro: limites conceituais e repercussões internacionais. Boletim IBCCRIM, São Paulo, v. 33, n. 394, p. 11–14, 2025. DOI: 10.5281/zenodo.16943605. Disponível aqui.
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ZAFFARONI, Eugenio Raúl; BATISTA, Nilo; ALAGIA, Alejandro; SLOKAR, Alejandro. Direito penal brasileiro. v. 1. Rio de Janeiro: Revan, 2003.
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