Compliance em 2025: inovações e retrocessos

O ano de 2025 foi marcado pelo crescente protagonismo da cooperação interinstitucional e incentivo à justiça negocial na seara anticorrupção brasileira, com avanços normativos relevantes e iniciativas para o fortalecimento da integridade privada. Já na contramão do Brasil, se vislumbrou um retrocesso nos mecanismos de cooperação jurídica internacional, muito em razão da nova política de enforcement do FCPA dos Estados Unidos.

A seguir, traremos uma singela análise dos principais acontecimentos de 2025 em matéria de compliance.

Acordos de leniência: assinado ACT prevendo ‘balcão único’ entre MPF, CGU e AGU

Em 25.abr.25, a Controladoria-Geral da União (CGU), a Advocacia-Geral da União (AGU) e o Ministério Público Federal (MPF) celebraram um Acordo de Cooperação Técnica (ACT) destinado a disciplinar a atuação interinstitucional na negociação, celebração e execução de acordos de leniência no âmbito da Lei nº 12.846/13 (LAC – Lei Anticorrupção).

O instrumento buscou aprimorar a segurança jurídica e a previsibilidade na celebração de acordos de leniência e constituiu significativo avanço no combate à corrupção no Brasil, ao passo que, simultaneamente, contribuiu à resolução de disputas institucionais históricas. A segunda iniciativa de harmonização interinstitucional foi, assim, importante para incluir o MPF, que não foi signatário do ACT celebrado em agosto de 2020.

O novo ACT é um marco relevante, pois surge em resposta à necessidade de revitalização das práticas de cooperação institucional e de restauração da confiança privada na instrumentalização das soluções consensuais previstas pela LAC.

Spacca

De forma geral, o ACT estabeleceu um conjunto de diretrizes que prevê a atuação coordenada entre CGU, AGU e MPF em todas as fases de celebração do acordo de leniência, bucando reduzir riscos de decisões fragmentadas e bis in idem por meio da uniformização de entendimentos. Além disso, objetivou, em consonância com a atual agenda da CGU, a definição de parâmetros comuns para avaliação de programas de integridade e protocolos de sigilo e intercâmbio de informações.

A atuação coordenada também prevê a instalação de mesas negociais conjuntas, com a intenção de evitar exigências incompatíveis ou procedimentos paralelos que comprometam a previsibilidade das tratativas.

Ainda, o ACT introduziu uma metodologia comum para o cálculo de multas e valores de ressarcimento, de modo a limitar a discricionariedade e garantir parâmetros uniformes para quantificação de sanções e ressarcimentos. A consolidação de parâmetros compartilhados cumpre mitigar o risco de múltiplas cobranças, decorrentes de interpretações divergentes sobre o dano ou sobre a vantagem indevida obtida pela empresa colaboradora, bem como de incertezas quanto aos valores exigidos.

O reforço à proteção do sigilo das informações fornecidas pelas colaboradoras é outro importante elemento introduzido pelo ACT. Doravante, exige-se a implementação de protocolos internos que limitem o acesso a dados sensíveis a partir da formalização das negociações, a fim de resguardar a integridade da colaboração, reduzir riscos reputacionais e contribuir para maior confiança das empresas na condução do processo.

No campo da integridade corporativa, o ACT acertadamente reservou à CGU a responsabilidade principal para a avaliação de programas de integridade das empresas colaboradoras, dada sua notória expertise técnica.

Mais, o ACT reconheceu expressamente a autonomia do MPF para celebrar acordos em todas as esferas — penal, cível e administrativa — e não mais apenas na esfera criminal. Apesar da atuação conjunta prevista, tal reconhecimento implica, não idealmente, que o MPF permanece apto a firmar acordos isoladamente, caso entenda necessário no exercício de suas funções, assim como as demais instituições signatárias. Nesse ponto, entendemos que as práticas negociais a partir da celebração do ACT precisam ser monitoradas para evitar-se o sombreamento das atividades, em evidente risco de bis in idem.

Muito embora represente avanço significativo, o ACT não extinguiu integralmente os riscos presentes no modelo brasileiro de leniência. Persistem pontos de atenção relevantes, como a manutenção de certo grau de discricionariedade por parte dos órgãos signatários, bem como a falta de regras sobre a participação de outros órgãos que podem estar envolvidos em um procedimento de leniência, como, por exemplo, o TCU e o Cade.

De toda forma, o ACT assinado constituiu um marco relevante no esforço de construção de um modelo integrado de negociação de leniência no Brasil, com potencial para ampliar a segurança jurídica, oferecer maior previsibilidade às empresas e racionalizar procedimentos sancionatórios.

Novas políticas de enforcement do FCPA

Em 09.jun.25, o Departamento de Justiça dos EUA (DoJ) publicou memorando, assinado pela procuradora-geral, que definiu novas diretrizes de observância do Foreign Corrupt Practices Act (FCPA), visando “restaurar a competitividade de empresas norte-americanas e proteger a segurança nacional”, na esteira da política denominada “America First”.

A publicação do documento atendeu a ordem executiva emitida pelo presidente Donald Trump em fevereiro de 2025, que suspendeu a instauração e prosseguimento de ações com base no FCPA até a edição de novas diretrizes para aplicação das previsões antissuborno do diploma norte-americano.

No âmbito do combate à corrupção nos EUA, a emissão da ordem executiva no início do ano consagrou um objetivo claro da agenda executiva da Casa Branca: a aplicação do FCPA deve ser balizada pelos limites legais e ocorrer integralmente dentro da esfera de interesses norte-americanos, com vistas a afastar interpretações “extensivas” pelas autoridades competentes, que, segundo Trump, prejudicariam a competitividade de empresas nacionais e colocariam em risco a segurança econômica do país.

Segundo essa lógica, a atuação oficial, até então percebida, teria criado barreiras excessivas à atuação de empresas norte-americanas no exterior e gerado efeitos adversos ao comércio internacional dos EUA.

Em resposta, o memorando estabeleceu a mitigação de restrições indevidas à atuação comercial de companhias norte-americanas em mercados estrangeiros; e a centralização de esforços na penalização de condutas que violem diretamente os interesses estratégicos dos EUA como as duas diretrizes centrais da atuação persecutória. Com base nestas, listaram-se quatro orientações direcionadas aos promotores federais para aplicação “justa” do FCPA.

A primeira orientação determinou a eliminação de cartéis e organizações criminosas transnacionais como prioridade absoluta no âmbito de observância do FCPA, devendo ser favorecida a persecução na hipótese de se relacionar com estruturas organizadas de criminalidade transnacional.

A segunda diretriz indicou que o crescimento e a expansão de negócios norte-americanos no exterior, bem como a competitividade de empresas nacionais, constituem elementos essenciais à segurança nacional e à prosperidade econômica dos EUA. Assim, orientou-se no sentido de favorecimento, para penalização com base no FCPA, de casos em que a conduta investigada tenha obstado a competitividade ou provocado prejuízo econômico a empresas ou interesses norte-americanos.

Em seguida, destacou-se a relevância de assegurar vantagem comercial às empresas norte-americanas em setores estratégicos de infraestrutura, como mineração e portos, considerados essenciais à segurança nacional e, para tal, prevenir ameaças urgentes decorrentes do suborno de agentes públicos estrangeiros nesses setores.

Sob a premissa de que a observância das previsões antissuborno não deveria penalizar empresas e cidadãos norte-americanos por condutas “usualmente aceitas” em outros países, fixou-se como última orientação que se considerem as exceções de aplicabilidade do FCPA, também denominadas defesas afirmativas (affirmative defenses), priorizando somente condutas consideradas “graves”.

Com a publicação do memorando, as investigações do DoJ, suspensas desde fevereiro, foram retomadas. Embora o direcionamento nacionalista não seja inteiramente novo, a publicação do documento formalizou o reconhecimento explícito dos interesses privados envolvidos na promulgação e interpretação do FCPA, historicamente tutelados por grupos de pressão dos EUA sob o argumento de que o diploma afetaria a competitividade global de empresas norte-americanas.

O memorando representa, ao fim e ao cabo, um retrocesso para o sistema global anticorrupção, pois desloca a aplicação do FCPA para interesses estritamente domésticos, contrariando a lógica de cooperação internacional entre instituições anticorrupção e enfraquecendo mecanismos multilaterais destinados a reprimir práticas ilícitas no comércio exterior e interno.

ADPF 1.051: repactuação de acordos de leniência pela CGU e AGU

Outro marco, também referente ao instituto do acordo de leniência, constituiu-se com a homologação de determinadas propostas de renegociação de acordos de leniência no âmbito da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 1.051 (ADPF).

A ADPF, apresentada ao STF em março de 2023, trata essencialmente da necessidade de revisão de determinados acordos de leniência celebrados no âmbito da “lava jato”, em situação de anormalidade político-jurídico-institucional decorrente da inexistência, à época, de regras de cooperação interinstitucional entre os órgãos legitimados para apurar a responsabilidade empresarial e reparação de danos ao erário. As regras foram estabelecidas apenas com o ACT de agosto de 2020. Assim, a ADPF alcançou acordos firmados até essa data.

Em 26.fev.24, realizou-se audiência de conciliação inicial com prazo para que empresas e entes públicos alcançassem consenso, suspendendo sanções decorrentes de mora. Na segunda audiência de conciliação, em 24.mai.24, esclareceram-se os três principais pontos de discussão entre as partes: (I) capacidade de pagamento das empresas (ability to pay); (II) possibilidade de pagamento dos débitos através da compensação de créditos tributários; e (III) análise dos acordos firmados, de modo a evitar a aplicação de multas em duplicidade.

Após diversas rodadas de negociação com as empresas colaboradoras, a CGU e a AGU enviaram ao STF, em 20.set.24, proposta final de conciliação sobre a reestruturação dos acordos firmados com determinadas empresas que se habilitaram no âmbito da ADPF, que contemplou os seguintes pontos principais: (I) isenção da multa moratória sobre parcelas vencidas; (II) substituição da Selic pelo IPCA como indexador do saldo devedor até 31.mai.24; (III) possibilidade de utilização de créditos de prejuízo fiscal para pagamento do saldo devedor; e (IV) renegociação do perfil de pagamento (cronograma), de acordo com a ability to pay.

Nesse sentido, em 15.ago.25, o ministro André Mendonça decidiu acolher a proposta e homologar a solução autocompositiva apresentada pela CGU e AGU, bem como as respectivas repactuações formalizadas em termos aditivos aos acordos discutidos. A decisão se baseou na proporcional e razoável compatibilidade das renegociações celebradas, entre as empresas colaboradoras, a CGU e a AGU, com o interesse público (detido na célere e pacífica resolução da demanda) e a aplicação justa, objetiva e equânime do direito.

Embora a decisão não tenha compreendido os acordos celebrados exclusivamente com o MPF, abre-se caminho para a remediação de distorções e injustiças originadas, em grande medida, pela deturpação do instituto no âmbito da operação “lava jato”.

Novas normas publicadas pela CGU

Em setembro de 2025, na ocasião da celebração do Dia da Integridade Empresarial, a CGU publicou três novas regulamentações que instituíram medidas de combate à corrupção e atualizaram diretrizes para promoção da integridade e responsabilização de empresas.

Em primeiro lugar, lançou-se o Guia de Identificação e Quantificação da Vantagem Auferida, que consolidou metodologias e parâmetros estabelecidos pela prática da CGU nos últimos anos, e adotados para mensurar os benefícios econômicos obtidos por empresas na prática de ilícitos da LAC. O guia apresentou, por meio de critérios técnicos e casos práticos, os entendimentos da CGU sobre metodologias de cálculo de vantagem auferida, definições de vantagem e custos dedutíveis da base de cálculo.

Na seara de contratações públicas, foi publicada a Portaria Normativa SE/CGU nº 226/25 que disciplinou a avaliação de programas de integridade, pela CGU, em contratações públicas, com foco em obras, serviços e fornecimentos de grande vulto, desempate em licitações e reabilitação de empresas.

No entanto, o destaque foi a publicação de oito enunciados administrativos, pela Portaria CGU nº 3.032/25, que uniformizaram interpretações da LAC com base na prática da CGU dos últimos 12 anos.

Pelos enunciados, sinteticamente, assentou-se que o Decreto nº 11.129/22 (regulamentador da LAC) é aplicável desde a sua vigência em 18.07.22, a todos os atos dos processos administrativos de responsabilização com base na LAC. Ademais, dentre outras disposições, (i) ampliou-se o conceito de vantagem indevida previsto no artigo 5º, I, da LAC, de modo a incluir bens, serviços ou proveitos de natureza material ou imaterial, independentemente de possuírem valor econômico; (ii) reiterou-se que a responsabilização da pessoa jurídica independe de comprovação de proveito exclusivo, bastando que o ato tenha sido praticado em seu interesse ou benefício; (iii) reiterou-se que a mera oferta ou convite, destinada ao agente público, para assistir a shows, jogos ou eventos de entretenimento em geral, configura vantagem indevida; e (iv) estabeleceu-se que a apresentação de documento falso ou adulterado em licitação configura ato lesivo, independentemente da vitória ou da desclassificação/inabilitação do licitante no certame

Por fim, confirmando a prática já estabelecida no âmbito de atuação da CGU, dispôs-se que a aplicação da sanção de multa de forma isolada, i.e., desacompanhada da sanção de publicação extraordinária da decisão condenatória, somente é possível nos casos de celebração de acordo de leniência ou termo de compromisso.

Em suma, o novo ACT, em conjunto com o resultado da ADPF e os novos normativos divulgados pela CGU, representam mais um passo significativo para o aperfeiçoamento das medidas de integridade no Brasil. Tais avanços têm o condão de superar divergências institucionais históricas, remediar injustiças e assentar a previsibilidade e a segurança jurídica no microssistema anticorrupção brasileiro, muito embora, no âmbito global, o cenário de cooperação esteja sendo substituído por políticas anticorrupção nacionalistas, voltadas a proteger interesses econômicos e geopolíticos internos.