Desde 2022, há previsão expressa na Lei Geral da Transação (Lei 13.988/2020, alterada pela Lei 14.375/2022) de que a transação tributária pode contemplar a utilização de créditos de prejuízo fiscal (PF) e de base de cálculo negativa da CSLL (BCN/CSLL), apurados na sistemática do lucro real, para fins de amortização dos tributos negociados.
Sobre o que são esses créditos: de modo simples, quando a empresa, em determinado período, apura prejuízo (IRPJ) ou BCN (CSLL), gera créditos que podem ser utilizados para compensar tributos em exercícios posteriores, conforme previsão expressa dos artigos 261 e 580 do Regulamento do Imposto de Renda — Decreto 9.580/2018.
Importa recordar que prejuízo fiscal não se confunde com o prejuízo contábil. Este decorre da escrituração contábil e resulta da diferença entre receitas e despesas. Já o prejuízo fiscal consiste na “base de cálculo negativa” do IRPJ e da CSLL, verificada “quando o valor de custos e despesas dedutíveis é maior que o de receitas e ganhos tributáveis”. [1]
Acórdão do TCU e novo debate instalado
A novidade que desencadeou ampla discussão é o Acórdão 2.670/2025 do Tribunal de Contas da União, segundo o qual “a Lei da Transação não autoriza expressamente que o PF/BCN possa ser utilizado para reduzir a dívida tributária principal”.
Para o TCU, ainda que não se questione a possibilidade de uso cumulativo de descontos e créditos de PF/BCN, sua aplicação deve observar os limites do § 2º do artigo 11 da Lei 13.988/2020.
Em síntese, o Tribunal entende que os créditos de PF e BCN/CSLL devem ser considerados como se fossem “descontos” para fins de apuração do limite máximo de redução permitido ao contribuinte.
Assim, o somatório entre o percentual de desconto e o percentual da dívida quitada com PF/BCN deve, na visão do TCU, respeitar o teto legal.
Contexto do acórdão e motivações do TCU
O Acórdão 2.670/2025 é resultado de auditoria operacional destinada a avaliar a governança, a transparência e a efetividade da política pública de transação tributária conduzida pela PGFN e pela Receita Federal.
No relatório, o Tribunal aponta inconsistências, fragilidades e divergências de entendimento entre os dois órgãos fazendários, destacando dificuldades de uniformização na execução da política.
No escopo da auditoria, o TCU buscou responder se “o prejuízo fiscal e a base de cálculo negativa da CSLL na transação tributária do contencioso econômico atende aos critérios da legalidade e equidade”.
Assim, adentrou na análise das práticas relativas à utilização dos créditos de PF e BCN/CSLL e concluiu que “a celebração de acordos de transação cuja contraprestação final a ser paga pelo contribuinte (em dinheiro, parcelamento ou outros meios) seja inferior ao piso de legalidade infringe o disposto no artigo 11, §2º, da Lei 13.988/2020, com potencial violação ao artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal no que tange à renúncia de receita”.
O relatório registra, ainda, que os órgãos fazendários (RFB e PGFN) sustentaram que “os limites de redução da lei se aplicam apenas a descontos e que o uso de PF/BCN não deve ser incluído no limite de 65% de redução sobre o valor total dos créditos.”
Apesar dos argumentos apresentados, o Tribunal registrou que eles “não foram suficientes para alterar o entendimento da equipe”.
Interpretação do TCU sobre limitação legal
Segundo o TCU, o percentual da dívida quitada com créditos de PF/BCN, somado ao percentual dos descontos, não pode ultrapassar o limite máximo previsto na lei; a PGFN e a RFB não poderiam permitir o uso desses créditos para negociação de débitos classificados como de alta ou média perspectiva de recuperação, devendo seu emprego restringir-se aos créditos de difícil recuperação ou irrecuperáveis; e “segundo a interpretação sistemática dos dispositivos (artigo 11, IV, c/c § 1º-A e § 2º, I e II, da Lei 13.988/2020), o uso do PF/BCN deve preservar o montante principal e/ou não ser superior a 65% do valor total dos créditos a serem transacionados” (parágrafo 176 do relatório).
Ao final, o Tribunal expediu recomendações à RFB e à PGFN e determinou o encaminhamento do relatório ao Congresso Nacional “para ciência quanto aos riscos relacionados à aplicação da transação”.
Fundamentos apresentados pelo TCU
Os argumentos apresentados pelo Tribunal se baseiam, em grande medida, nas fragilidades estruturais da administração tributária para fiscalizar e controlar o uso dos créditos de PF/BCN.
Do relatório do TCU, destacam-se os seguintes trechos e fundamentos:
“A ausência de um fluxo eficiente de troca de informações entre RFB e PGFN é uma evidência clara da falta de governança […] a RFB não consegue controlar os saldos de PF/BCN das empresas que realizaram transação na PGFN” (parágrafo 108);
“o PF/BCN não é um método regular de pagamento, mas sim um resultado contábil […] não representa um crédito real” (parágrafo 170);
“O uso do prejuízo fiscal pode ser problemático […] se torna uma espécie de ‘moeda de troca’, mas é fictício” (parágrafo 194);
“a causa da presente situação […] reside no fato de ainda não haver uma solução sistêmica para a integração dos sistemas e-Sapli, Integra e-Sapli e Sispar” (parágrafo 224);
Há risco de utilização duplicada dos créditos (parágrafo 225);
A existência de valores muito antigos, de 1988 e 1992, ainda disponíveis torna difícil a fiscalização (parágrafo 231);
Há dificuldades da RFB para fiscalizar o uso desses créditos (parágrafo 248).
O tribunal conclui, inclusive, que “há um incentivo à contabilidade criativa na geração de PF/BCN pelos contribuintes, devido à ausência de limitações temporais, penalidades ou restrições para o seu uso abusivo” (parágrafo 238).
Observa-se que tais argumentos se apoiam na premissa de que a insuficiência de controles administrativos pode ensejar riscos de uso abusivo dos tais créditos de PF e de BCN/CSLL.
Contudo, isso contrasta com princípios basilares da transação tributária, como a presunção de boa-fé e a moralidade (artigo 1º, § 2º da Lei 13.988/2020; artigo 2º, I da Portaria PGFN 6.757/2022; e Portaria RFB 555/2025).
O que diz a lei
A Lei 13.988/2020 dispõe que:
“Art. 11. A transação poderá contemplar os seguintes benefícios: […]
IV – a utilização de créditos de prejuízo fiscal e de base de cálculo negativa da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), na apuração do Imposto sobre a Renda das Pessoas Jurídicas (IRPJ) e da CSLL, até o limite de 70% (setenta por cento) do saldo remanescente após a incidência dos descontos, se houver; […]
§ 1º-A. Após a incidência dos descontos previstos no inciso I do caput deste artigo, se houver, a liquidação de valores será realizada no âmbito do processo administrativo de transação para fins da amortização do saldo devedor transacionado a que se refere o inciso IV do caput deste artigo e será de critério exclusivo da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil, para créditos em contencioso administrativo fiscal, ou da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, para créditos inscritos em dívida ativa da União, sendo adotada em casos excepcionais para a melhor e efetiva composição do plano de regularização. […]
§ 2º É vedada a transação que:
I – reduza o montante principal do crédito, assim compreendido seu valor originário, excluídos os acréscimos de que trata o inciso I do caput deste artigo;
II – implique redução superior a 65% (sessenta e cinco por cento) do valor total dos créditos a serem transacionados; […]”.
Portanto, a Lei permite que a transação contemple a utilização de créditos de prejuízo fiscal e de base de cálculo negativa da CSLL, até o limite de 70% do saldo remanescente após a incidência dos descontos (artigo 11, inciso IV).
Estabelece, ainda, que a liquidação do saldo devedor transacionado – o que se realiza mediante aproveitamento dos créditos de PF e BCN/CSLL, após os descontos — será viabilizada a critério exclusivo da Receita Federal (para créditos em contencioso administrativo fiscal) ou da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (para créditos inscritos em dívida ativa da União), sendo essa possibilidade adotada apenas em casos excepcionais, para a melhor e efetiva composição do plano de regularização (artigo 11, § 1º-A).
Repercussão imediata na comunidade jurídica e na PGFN
O acórdão já gerou intensos reflexos.
Um conjunto de 19 entidades jurídicas [2] divulgou nota pública [3] manifestando “profunda preocupação” com a interpretação do Tribunal, afirmando que o entendimento “põe em risco a continuidade e a efetividade da transação tributária”. Segundo a nota, “tratar o PF/BCN como desconto não é adequado”.
A própria PGFN também publicou nota pública [4] afirmando que “respeitosamente discorda do entendimento e buscará seu reexame pelas vias recursais cabíveis”. Entretanto, informou que, “por medida de cautela e prudência”, se absterá de propor ou aceitar acordos que utilizem PF/BCN em montante que, somado aos descontos, exceda 65% da dívida ou que incida sobre o principal.
O tema já chegou ao Judiciário. Em decisão liminar de 04/12/2025, em mandado de segurança que tramita na 1ª Vara Federal do Rio de Janeiro [5], foi determinado que a PGFN “se abstenha de aplicar o entendimento constante do Acórdão nº 2.670/2025 — TCU”.
Observações finais e importância do monitoramento
Trata-se, portanto, de matéria complexa, sensível e de grande impacto para a política pública de transação tributária, com repercussões imediatas tanto no âmbito administrativo quanto judicial.
A questão impacta não apenas a Administração Pública — sob a perspectiva da gestão e da responsabilidade fiscal —, mas também os próprios contribuintes, que podem ver prejudicada a disposição da PGFN e da RFB em celebrar transações com utilização de PF/BCN, o que, como visto, já está ocorrendo.
A amplitude e a velocidade da repercussão demonstram que o tema tende a gerar litígios e debates significativos.
A própria PGFN já informou que adotará as medidas recursais cabíveis para impugnar o Acórdão 2.670/2025 do TCU.
Diante disso, é indispensável acompanhar atentamente os próximos desdobramentos, que certamente influenciarão tanto os contribuintes quanto a Administração Pública na condução e a eficácia da transação tributária no âmbito da União.
[1] SCHOUERI, Luís Eduardo; MOSQUERA, Roberto Quiroga. Manual da tributação direta da renda. ZILVETI, Fernando Aurélio (ed.). São Paulo: IBDT, 2020, p. 85.
[2] Associação dos Advogados de São Paulo (AASP); Associação Brasileira de Advocacia Tributária (ABAT); Associação Brasileira de Direito Financeiro (ABDF); Associação Paulista de Estudos Tributários (APET); Centro de Consensualidade em Matéria Tributária e Aduaneira (CCMT); Centro Nacional de Prevenção e Resolução de Conflitos Tributários (CENAPRET); Centro de Estudos das Sociedades de Advogados (CESA); Fundação Escola Superior de Direito Tributário (FESDT); Grupo de Debates Tributários – Espírito Santo (GDT); Instituto dos Advogados Brasileiros (IAB); Instituto dos Advogados de Santa Catarina (IASC); Instituto dos Advogados de São Paulo (IASP); Instituto de Aplicação do Tributo (IAT); Instituto Brasileiro da Insolvência (IBAJUD); Instituto Brasileiro de Estudos Tributários (IBET); Instituto Tributário da Paraíba (IDTP); Instituto de Estudos Tributários (IET); Instituto Pernambucano de Estudos Tributários (IPET); Associação Mulheres no Tributário (MT).
[3] Nota Pública sobre o Acórdão do TCU no processo TC 007.099/2024-0. Disponível aqui.
[4] UNIÃO (Brasil). Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Nota sobre as repercussões do Acórdão do TCU na política pública da transação tributária. Publicado em 03 dez. 2025. Disponível aqui.
[5] Mandado de Segurança Cível nº 5130435-31.2025.4.02.5101/RJ.
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